國(guó)企改革的制度基礎(chǔ)與主攻方向

項(xiàng)安波

新一輪國(guó)企改革需要攻堅(jiān)克難，任務(wù)仍然繁重而艱巨，必須展開緊抓時(shí)間窗口的主動(dòng)式改革，不能錯(cuò)失時(shí)機(jī)而淪為危機(jī)倒逼型的被動(dòng)式改革，需要凝聚共識(shí)、聚焦目標(biāo)，邁出實(shí)質(zhì)性步伐。

1.新一輪國(guó)企改革的目標(biāo)、制度基礎(chǔ)與主攻方向。新一輪國(guó)企改革需要適應(yīng)已經(jīng)發(fā)生重大變化的新的經(jīng)濟(jì)環(huán)境：一是中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了發(fā)展新階段，增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化，要求作為微觀基礎(chǔ)的企業(yè)結(jié)構(gòu)相應(yīng)調(diào)整，國(guó)有企業(yè)的功能定位和國(guó)有資本的布局結(jié)構(gòu)等需要作出適應(yīng)性調(diào)整。二是在國(guó)有企業(yè)規(guī)模實(shí)力快速擴(kuò)張的同時(shí)，中國(guó)已經(jīng)成長(zhǎng)起來一批充滿活力、增長(zhǎng)強(qiáng)勁的民營(yíng)企業(yè)，各種類型企業(yè)之間公平競(jìng)爭(zhēng)已成必然要求。三是作為受托人的政府，對(duì)內(nèi)堅(jiān)持“兩個(gè)都是”和“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”，對(duì)外更積極地參與全球經(jīng)濟(jì)治理，對(duì)國(guó)資、國(guó)企有新的要求和期望；作為終極所有者的全體公民，對(duì)國(guó)有資本的“全民所有、全民共享”有新的期待。四是包括國(guó)企在內(nèi)的中國(guó)企業(yè)在加快國(guó)際化進(jìn)程，中國(guó)必須適應(yīng)和參與制定相關(guān)國(guó)際規(guī)則。

有鑒于此，國(guó)企改革的目標(biāo)不能就國(guó)企而論國(guó)企、就國(guó)資而論國(guó)資，不能僅僅局限于國(guó)資、國(guó)企的本位目標(biāo)，而應(yīng)以“三個(gè)有利于”為標(biāo)準(zhǔn)，以提升國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體效率和國(guó)家經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力為目標(biāo)，以提升國(guó)有資本效率、增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力為中心，構(gòu)建國(guó)民共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)格局，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與轉(zhuǎn)型、促進(jìn)社會(huì)和諧與文明進(jìn)步中發(fā)揮更加積極的作用。

要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，新一輪國(guó)企改革需要完善一個(gè)制度基礎(chǔ)、聚焦兩個(gè)主攻方向：構(gòu)建系統(tǒng)、明確的國(guó)家所有權(quán)政策體系，為深化國(guó)企改革提供更完善的制度基礎(chǔ)；將“以發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制，以管資本為主完善國(guó)有資本管理體制”作為兩個(gè)主攻方向。“管資本”為發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)提供了條件，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)對(duì)“管資本”提出了能力要求。兩者交互影響，并且都要求構(gòu)建更清晰的政企關(guān)系、更良性互動(dòng)的“國(guó)民”關(guān)系，因此，又都與國(guó)家所有權(quán)政策密切相關(guān)。

2.構(gòu)建更系統(tǒng)、更明確的國(guó)家所有權(quán)政策體系。國(guó)家所有權(quán)政策是指國(guó)家作為所有者，關(guān)于國(guó)家出資和國(guó)有企業(yè)的公共政策，說明國(guó)家投資興辦企業(yè)或出資的目標(biāo)、功能、作用和領(lǐng)域，明確國(guó)有企業(yè)的治理方針和實(shí)施方式，明確處理國(guó)有企業(yè)與其他企業(yè)關(guān)系的基本規(guī)則，是與國(guó)資、國(guó)企相關(guān)的重要的基礎(chǔ)性政策。中國(guó)已制定了與國(guó)家所有權(quán)相關(guān)的一系列政策，但問題是這些政策散布在各個(gè)部門、不同層級(jí)的制度體系中，缺乏系統(tǒng)性和明確性。

系統(tǒng)、明確且具有指導(dǎo)性和可操作性的國(guó)家所有權(quán)政策，是頂層設(shè)計(jì)的重要內(nèi)容，也是深化國(guó)有企業(yè)改革必要的制度基礎(chǔ)。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新階段之際，需要促進(jìn)國(guó)有企業(yè)與其他類型企業(yè)的相互理解和互動(dòng)，增進(jìn)國(guó)民對(duì)國(guó)資、國(guó)企的認(rèn)知和認(rèn)同。為了使“國(guó)家”能作為知情、積極的所有者行事，政府有必要系統(tǒng)梳理并公布清晰一致的所有權(quán)政策，明確國(guó)家所有權(quán)目標(biāo)以及如何實(shí)施所有權(quán)政策，國(guó)家如何在國(guó)有企業(yè)公司治理中發(fā)揮作用、如何保障國(guó)有企業(yè)公司治理的專業(yè)化和有效性，并以信息透明和問責(zé)等方式貫徹落實(shí)。

因此，需要將目前分散的國(guó)家所有權(quán)政策系統(tǒng)化，結(jié)合財(cái)稅政策、競(jìng)爭(zhēng)政策和產(chǎn)業(yè)政策等公共政策，系統(tǒng)闡述關(guān)于國(guó)資、國(guó)企的功能、分布，從根本上理順國(guó)家與國(guó)企的關(guān)系，明確如何處理國(guó)有資本與非國(guó)有資本、國(guó)有企業(yè)與非國(guó)有企業(yè)的關(guān)系等重大問題。明確關(guān)于國(guó)家出資和國(guó)有資本運(yùn)作的國(guó)家所有權(quán)政策，也有利于國(guó)企擺脫不當(dāng)干預(yù)，促進(jìn)自身的改革發(fā)展。

首先，國(guó)家所有權(quán)政策作為高階位的公共政策，基本依據(jù)是公司法和企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法，主要按資本規(guī)則作為，分為總體政策和具體政策兩個(gè)層面，包括政策目標(biāo)和工具手段兩個(gè)方面。包括：一是明確提出國(guó)家作為所有者的總體目標(biāo)，包括設(shè)定所有權(quán)機(jī)構(gòu)和國(guó)有資本的目標(biāo)。總體目標(biāo)還可以分解，并可以具體到按行業(yè)分類提出。二是明確所有權(quán)機(jī)構(gòu)的受托責(zé)任、主要職能、組織結(jié)構(gòu)及其履行國(guó)家所有權(quán)權(quán)利的主要原則，如明確政府機(jī)構(gòu)內(nèi)分別履行所有權(quán)政策制定、執(zhí)行和監(jiān)督職能的部門等。三是營(yíng)造與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到當(dāng)前階段，國(guó)家所有權(quán)政策有必要有意識(shí)地強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)中立。如在處理“國(guó)民”關(guān)系上，政府秉持中立態(tài)度、保證政策中性，確保各種類型企業(yè)之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。

其次，國(guó)家所有權(quán)政策作為關(guān)于國(guó)家出資企業(yè)的政策，要說明國(guó)家出資的領(lǐng)域以及國(guó)家出資的方式，明確國(guó)家的責(zé)任及作用，明確與國(guó)有資本相關(guān)的重要關(guān)系的處理原則，建立國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效評(píng)估、審計(jì)、報(bào)告和信息披露機(jī)制，制定并完善國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的薪酬制度等。目前這部分內(nèi)容主要分散于從黨的代表大會(huì)報(bào)告到相關(guān)部委制定的文件等不同層面之中，有必要做一次系統(tǒng)的梳理、整合和完善。

第三，除了整理形成系統(tǒng)化的國(guó)家所有權(quán)政策體系外，還需要構(gòu)建促使國(guó)家所有權(quán)政策不斷完善、有效實(shí)施的組織體系，完善保障國(guó)家所有權(quán)政策得以有效實(shí)施的法律體系。

此外，國(guó)家所有權(quán)政策還可以成為政府保持公共溝通的有效工具，通過建立國(guó)有資本國(guó)家報(bào)告制度和完善國(guó)有企業(yè)信息披露制度等，使公司、市場(chǎng)和公眾明確了解國(guó)家作為所有者的戰(zhàn)略目標(biāo)及長(zhǎng)期承諾，了解國(guó)有資本整體經(jīng)營(yíng)狀況、經(jīng)營(yíng)決算和收益分配等情況。

3.構(gòu)建重視投資收益的國(guó)有資本管理體制。完善國(guó)資管理體制，目標(biāo)之一是為國(guó)有經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展提供可持續(xù)的國(guó)有資本投資收益，并成為公共財(cái)政的補(bǔ)充來源；其二是利用資本的流動(dòng)性實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的有序進(jìn)退和布局結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。這要求淡化國(guó)有資本的“工具”和“抓手”功能，強(qiáng)化國(guó)有經(jīng)營(yíng)性資本的收益性功能，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有資本。

完善國(guó)資管理體制的首要問題或者前提條件是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能和轉(zhuǎn)換管理方式，為提升國(guó)有資本效率和釋放國(guó)有企業(yè)活力創(chuàng)造基本環(huán)境。某種意義上說，當(dāng)前深化國(guó)有企業(yè)改革的主要對(duì)象已經(jīng)不僅僅是國(guó)有企業(yè)，還包括國(guó)有資本及其之后的黨政機(jī)構(gòu)。就國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言，一方面，需要將與所有權(quán)政策制定及其他公共管理相關(guān)的職能移交給其他相關(guān)政府部門，擺脫“股東加公共管理者”雙重角色于一身的定位，以便更為純粹地履行出資人代表和所有權(quán)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職責(zé)；另一方面，適應(yīng)“管資本”的要求，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和人員結(jié)構(gòu)，提升管資本能力，從偏重于行政化管理轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)化管理為主。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，可向具有獨(dú)立民商法主體地位的公司制、市場(chǎng)化出資人機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。此外，國(guó)資管理體制改革的節(jié)奏和力度，不能取決于作為所有權(quán)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而應(yīng)由所有權(quán)政策制定機(jī)構(gòu)來主導(dǎo)相關(guān)的政策制定和方案設(shè)計(jì)。

有必要同時(shí)均等地進(jìn)行間接和直接兩種國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式試點(diǎn)。間接授權(quán)指由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行部分出資人職責(zé)，這有利于弱化直接干預(yù)和強(qiáng)化監(jiān)督；直接授權(quán)指由政府直接授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)，這有利于簡(jiǎn)化層級(jí)、提高效率。兩者各有利弊。目前的國(guó)企改革偏重于間接授權(quán)，忽視了直接授權(quán)。同時(shí)均等地進(jìn)行間接和直接兩種國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式試點(diǎn)，有助于引入制度競(jìng)爭(zhēng)，使得試點(diǎn)成為有競(jìng)爭(zhēng)、能比較、可評(píng)估的“賽馬機(jī)制”，有利于將來在更大范圍內(nèi)擇優(yōu)推廣成功模式和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，或者更有針對(duì)性地分類選擇合適的授權(quán)經(jīng)營(yíng)模式，具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值和政策意義。在實(shí)踐中，一些地方的一級(jí)國(guó)企數(shù)量在20-30家左右，具備了探索直接授權(quán)的條件，個(gè)別地區(qū)已經(jīng)開始直接授權(quán)試點(diǎn)。當(dāng)然，我們也發(fā)現(xiàn)，對(duì)一些已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了整體上市的國(guó)有企業(yè)，再進(jìn)行國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)，要么對(duì)其直接授權(quán)，要么徹底實(shí)現(xiàn)整體上市，可能才更有改革意義。

構(gòu)建以財(cái)務(wù)硬約束為核心的國(guó)有資本委托代理體制。首先，明確國(guó)有資本委托代理的首要目標(biāo)，是提高國(guó)有資本投資收益和經(jīng)營(yíng)效率，這要求降低委托代理成本、提供有效激勵(lì)約束。其次，可將國(guó)有資本分類管理，如分為商業(yè)和公益兩類。再次，建立國(guó)有資本委托代理的財(cái)務(wù)制度和法律制度，形成有法律保障、可追溯產(chǎn)權(quán)責(zé)任的委托代理關(guān)系，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)制度所要求的“權(quán)責(zé)明確”。最后，重構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)體系和作為考核依據(jù)的財(cái)務(wù)指標(biāo)體系，新的財(cái)務(wù)指標(biāo)體系以股東回報(bào)率為核心，盡可能簡(jiǎn)單、直觀但能形成財(cái)務(wù)硬約束；考核周期應(yīng)適應(yīng)資本“募投管退”規(guī)律性特征，更加注重中長(zhǎng)期績(jī)效表現(xiàn)。總之，構(gòu)建國(guó)有資本委托代理體制，要以財(cái)務(wù)約束為主線、以提高透明度為基礎(chǔ)，重點(diǎn)是強(qiáng)化國(guó)有股東權(quán)益保護(hù)、防范可能的權(quán)能失控風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)鍵是保持一定壓力下的動(dòng)力可持續(xù)性。

創(chuàng)新委托代理關(guān)系。首先，基于國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司這類公司制、市場(chǎng)化的出資人機(jī)構(gòu)，構(gòu)建基于市場(chǎng)化原則的委托代理關(guān)系，這是完善國(guó)資管理體系和實(shí)現(xiàn)“以管資本為主”的核心環(huán)節(jié)。其次，黨政系統(tǒng)依附于國(guó)有資本的行政委托代理關(guān)系到“兩類公司”為止，自此以下轉(zhuǎn)換為市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)委托代理關(guān)系。最后，“兩類公司”既要實(shí)現(xiàn)從行政委托到經(jīng)濟(jì)委托的轉(zhuǎn)換，又要體現(xiàn)國(guó)有資本的資本性和公共性這雙重屬性，還要實(shí)現(xiàn)政資分開和政企分開的“雙重隔離”，保證“兩類公司”具有管資本的專業(yè)能力和主動(dòng)性。

在高于實(shí)體企業(yè)的層面建立、完善國(guó)有資本布局政策和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。這方面的工作包括與國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合來調(diào)整國(guó)有資本布局和流動(dòng)，規(guī)范政府對(duì)國(guó)有企業(yè)資本金調(diào)整機(jī)制，構(gòu)建國(guó)有資本特殊股管理制度等。當(dāng)前階段，在一般競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，國(guó)有資本應(yīng)更多地提倡“搭混合所有制企業(yè)便車”，不追求控股權(quán)；發(fā)揮國(guó)有資本強(qiáng)調(diào)規(guī)范、重視社會(huì)效益的作用，利用民營(yíng)資本機(jī)制靈活、重視財(cái)務(wù)效益的優(yōu)勢(shì)。國(guó)有資本重點(diǎn)投向十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所明確的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)、體現(xiàn)國(guó)家意志。在民生與公益領(lǐng)域，國(guó)有資本要加大投入，發(fā)揮克服市場(chǎng)失靈作用，體現(xiàn)“全民所有、全民共享”屬性。

完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，進(jìn)一步推動(dòng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算的有機(jī)銜接，改善經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入結(jié)構(gòu)和支出結(jié)構(gòu)。國(guó)有資本收益上交階段要體現(xiàn)國(guó)有股東權(quán)益，國(guó)有資本收益支出階段要更加體現(xiàn)國(guó)有資本公共屬性，如在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出項(xiàng)中設(shè)立專項(xiàng)用于保障和改善民生，體現(xiàn)國(guó)有資本全民所有、收益全民共享。

4.混合所有制經(jīng)濟(jì)是主動(dòng)改革的必然結(jié)果和發(fā)展趨勢(shì)。混改試點(diǎn)開始發(fā)揮以點(diǎn)促面的作用，具備了戰(zhàn)略性展開的基礎(chǔ)。實(shí)踐表明，混合所有制企業(yè)是整合不同所有制優(yōu)勢(shì)而形成的具有新機(jī)制的全新企業(yè)，對(duì)體制也有新要求，將成為國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主要存在形式。

混改要戰(zhàn)略性展開，首先，要解決認(rèn)識(shí)問題。30多年的探索表明，中國(guó)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)不是一種過渡性措施或短期行為，也不是不得已而為之，而是主動(dòng)改革、積極推動(dòng)的必然結(jié)果和發(fā)展趨勢(shì)。建議以“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”為導(dǎo)向、實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和國(guó)民共進(jìn)、互利共贏為重點(diǎn)，加強(qiáng)混改輿論宣傳、政策解讀，闡明目標(biāo)方向和重要意義，引導(dǎo)地方政府和各類企業(yè)對(duì)混改加深理解，提升認(rèn)識(shí)、消除顧慮，將混合所有制經(jīng)濟(jì)作為中國(guó)特色社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)的重要體現(xiàn)和重要內(nèi)容。

其次，要推動(dòng)混改相關(guān)配套政策的及時(shí)跟進(jìn)。以“不因推進(jìn)改革增加企業(yè)負(fù)擔(dān)”為原則，推動(dòng)土地處置、債務(wù)核銷、資產(chǎn)評(píng)估、資質(zhì)變更等相關(guān)配套政策的跟進(jìn)與完善，明確實(shí)施細(xì)則；及時(shí)清理已經(jīng)過期或不適應(yīng)新形勢(shì)而需要調(diào)整的相關(guān)政策。

再次，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)有多種形式，包括從企業(yè)和項(xiàng)目不同層面采用多種方式推進(jìn)，既包括在企業(yè)層面推進(jìn)雙向式進(jìn)入、股權(quán)所有制性質(zhì)多元化的混合所有制改革，也包括在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域的PPP等。

最后，明確混改的根本目標(biāo)是促企業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制。企業(yè)混改之后應(yīng)及時(shí)改制。一是在推動(dòng)股權(quán)多元化和優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，完善治理結(jié)構(gòu)、健全公司治理，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營(yíng)機(jī)制。二是重構(gòu)國(guó)有資本出資人代表機(jī)構(gòu)與混合所有制企業(yè)的關(guān)系，國(guó)有股東應(yīng)以公司治理為渠道、以派出專職股權(quán)董事為手段，按市場(chǎng)化方式履職行權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有股東人格化，做積極股東，但不干預(yù)混改后企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)。三是在符合條件的混合所有制企業(yè)，通過員工持股實(shí)現(xiàn)企業(yè)與骨干員工的利益和風(fēng)險(xiǎn)綁定，使最關(guān)心企業(yè)效益、了解內(nèi)部信息的利益相關(guān)者成為股東。四是持續(xù)跟蹤與支持混改后的企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)轉(zhuǎn)機(jī)制落實(shí)到位。五是實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展，使轉(zhuǎn)機(jī)制能產(chǎn)生實(shí)際成效。此外，由于國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)變必然涉及國(guó)有資本管理體制的完善，這就要求國(guó)有資本管理體制改革先行，為深化國(guó)企改革優(yōu)化環(huán)境、創(chuàng)造條件。

國(guó)企改革已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段，需要重點(diǎn)突破，也需要配套跟進(jìn)。因此，國(guó)企改革要取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，還需相關(guān)改革配套措施的跟進(jìn)與匹配，如加快推進(jìn)壟斷行業(yè)體制改革、完善信息披露制度、釋放人的積極性等等。此外，還需要完善國(guó)企改革的推進(jìn)方式，協(xié)調(diào)好頂層設(shè)計(jì)與基層探索、中央與地方、立新與廢舊之間的關(guān)系，推動(dòng)改革方案落地。

（作者為國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)研究所研究員）