重新審視產業政策

瑪麗?霍爾沃德-德里梅爾（Mary Hallward-Driemeier） 高拉夫?納亞爾（Gaurav Nayyar）

在工業4.0背景下，以發展特定制造業為目標的政策是否有效，取決于制造業轉移的可行性（以溢出效應和動態增長收益衡量）以及其他公共目標的實現（如特定群體的就業）。市場失靈或溢出效應仍是實施特定產業政策的主要理由。然而，政府不能完全以此為依據，因為不同針對性的產業政策所導致的結果存在很大差異。

關于特定產業政策目標的新考量

考量1：如果工業化與動態增長收益相聯系，且一國工業化的機會窗口有限，特定產業政策是否必要？一種新的擔憂是，高收入國家采用勞動節省型技術可能會對低收入國家未來工業化能力產生重大影響。核心問題是低收入國家（特別是那些制造業基礎較為薄弱的國家）現在是否應該瞄準制造業，因為與工業2.0相關的技術和工藝的開放正在縮小。

如果一國能夠跨越式地發展新技術，可能就不用擔心在這個時間點上不發展制造業的問題了。因此，即使工業2.0方法在制造業中仍然可行，有針對性地發展特定制造業部門可以使國家走上生產能力不斷提高的道路。潛在的動態收益是巨大的，而且政府通過合理干預來實現這一結果也是合理的。

但如果無法跨越式發展新技術，意味著這個國家需要用傳統的方式（工業2.0）發展制造業，以形成支撐未來發展的基礎能力，那么，現在不推動工業化的動態成本可能是未來失去發展制造業的機會窗口。但是以制造業為目標的產業政策不一定是正確的選擇。政策制定者需要弄清為什么這個領域沒有自行發展起來：是否存在市場失靈或政府失靈需要解決，以使跨越式發展新技術的路徑變得可行，從而獲取溢出效應？這就需要制定一個可信的計劃來持續改進競爭力、能力和連通性，使動態收益成為可能。靠政府干預來支持特定產業或地區采用工業2.0技術是不夠的。

考量2：工業4.0技術的擴散可能會增加政府創造就業的壓力。溢出效應和生產率動態增長一直是實行產業政策的主要理由。而工業4.0作為一種勞動節省型技術，在創造就業上存在劣勢。創造就業可能會產生一些溢出效應。例如，工作給人們提供了“干中學”的機會，使人們能夠高效利用時間，并加強人們的交往意識，從而增強了社會凝聚力。主動就業也可以減少社會風險，因為失業會影響人們未來就業軌跡。

但是，在新技術效率更高的情況下，試圖發展勞動密集型產業在長期是不可持續的。與此同時，一些產業部門還沒有引進工業4.0這種勞動節省型技術。針對這些部門的產業政策應該兼顧短期內提供就業機會和技術升級的目標。比如大宗商品加工行業，為非熟練工人提供了大量就業機會，但降低單位勞動力成本的需求在逐漸上升。

考量3：不確定性日益增大的全球經濟形勢可能會使發展特定產業的風險變大。由于全球經濟形勢的快速變化和不確定性增加，實行特定產業政策可能比過去風險更大。雖然技術擴散一直在加速，但技術進步的程度和速度尚不清晰。正是由于技術進步如此之快，政府有可能對已經過時的行業給予支持。這種風險還會因未來商品需求的不確定性而進一步加劇，因為供給方和需求方都會出現過時的問題。此外，在當前全球保護主義抬頭的背景下，一些高收入國家認為國際貿易是導致制造業就業崗位減少的原因，但目前還不清楚哪些制造業部門受到的影響最大。因此，貿易和生產的不確定性使得政府在特定行業“押注”的風險更大。

關于特定產業政策可行性的新考量

考慮到不斷變化的技術和全球化模式，特定產業政策的成功越來越依賴于一國競爭力的提升。對于產品加工制造業而言，由于自動化程度較低，貿易量也較小，因而競爭力、能力和連通性較低的國家更容易在這些產業參與競爭和擴張，即使生產率溢出效應較弱。這些產業包括基礎金屬和非金融采礦業、食品加工業、造紙業、木材加工業等。服裝業是一個貿易量較大的行業，特別是在全球價值鏈中，因此競爭力、能力和連通性較低的國家很難參與競爭。不過，因為這些產業自動化水平較低，“雁陣模式”（即當先發國家從勞動密集型產業向技術密集型產業轉移時，后發國家得以進入）仍然可行。因此，后發國家以這些制造業部門為目標可能更容易在全球市場取得成功。

在勞動或資源密集型制造業中，許多低收入國家目前都具有明顯的比較優勢。考慮到不確定性因素，對比較優勢進行評估將有助于分散風險。市場信號扭曲及其導致的資源向非競爭性部門轉移，會減緩一國物質和人力資本積累，而這對于未來向先進產業結構轉型是不利的。需要注意的是，政府不應僅從產業部門的角度來考慮比較優勢，還要考慮難易程度。比如，從勞動密集型服裝制造轉向電子產品裝配，要比從電子產品裝配轉向電子元器件生產容易得多。

雖然旨在提高競爭力、能力和連通性的政策屬于事前“橫向”政策，但這些政策對某些產業的好處大于其他產業。比如政府決定在鐵礦和港口之間修建一條鐵路，與在園藝出口區和機場之間修建一條公路相比，意味著政府實際上是支持鋼鐵產業的連通性。同樣，政府將更多資金投向電子工業而非化工業，意味著政府傾向于支持電子工業的能力建設。鑒于此，政府應根據當前或新興生產模式，評估橫向政策對特定產業部門的影響。

事實上，如果地理位置對于產業發展的重要性越來越大，政府更有可能將橫向政策放在改革的優先項上。這傳遞了兩個信息：第一，橫向政策雖然有利于某些特定產業，但其他產業也會在一定程度上受益；第二，從單個產業視角來看，提高競爭力、能力和連通性仍然是重要議程，只不過不同產業所需技能、監管和標準會對具體選擇產生影響。當一國試圖提高競爭力、能力和連通性時，它必須先選擇一個抓手，因為不可能從一開始就提供所有技能培訓或制定全部標準。做出互補的選擇（如在一個廣泛的產業部門提高技能和標準）更有助于擴大市場。不過選擇哪些特定產業部門以及如何做出選擇仍是一個重要問題。

同樣，在特定地區提高競爭力、能力和連通性的橫向政策要比全國范圍的政策簡單易行。這要求政策不僅僅局限于有利的商業環境，而是要以“企業生態系統”為重點，實現監管、市場、制度、基礎設施和人力資本等要素之間的相互作用和相互依賴，為企業創造一個更有利的環境。在特定地區發展穩固的企業生態系統，有可能使這個國家成為一個生產中心。特定地區可以是城市或經濟特區，如出口加工區、工業和技術園區等，政府提供一系列財政激勵（如稅收減免或補貼）、基礎設施（如不間斷的電力供應）、土地以及簡化的監管框架。

但是，如果經濟特區和非經濟特區中的企業和商業環境差距過大，一個風險就是經濟特區淪為“飛地”，大大減小了溢出效應的范圍。特別是考慮到采用新技術所產生的溢出效應可能比以前更大，政府應該讓更多跨部門的企業分享技術溢出效應。

制度框架

評估特定產業政策的目標和可行性，需要改進政府-產業間的信息流動。鑒于民營部門通常能夠更好地了解阻礙產業發展的市場失靈問題，因此政府與民營部門進行順暢的對話是制定產業政策的重要信息來源。羅德里克（Rodrik）建議成立“公私合作委員會”，尋找和收集相關投資信息，加強不同政府機構之間的協調，推動監管改革以消除不必要的交易成本，并在必要時制定一攬子財政激勵措施。哈里森（Harrison）和羅德里格斯-克萊爾（Rodriguez-Clare）認為，政府應該允許不同的行業組織與政府支持的計劃開展競爭。這種公私合作的一個例子是，在20世紀80年代，由于缺乏可靠的航空運輸，厄瓜多爾花卉出口商協會說服政府為相關出口活動所需的貨運航班提供支持。確保民營部門的廣泛參與對于產業政策取得更具包容性的成果而言十分重要。

此外，競爭壓力的擴大和評估程序的建立，可以為特定產業政策提供監督機制。成功的產業政策通常將鼓勵企業投資和風險承擔結合起來，政府允許沒有生產能力的企業倒閉并退出市場。盡管產業政策可能使得特定產業部門通過“監管俘獲”來確保長期的特殊待遇，但基礎設施建設這類非產業政策也經常出現腐敗問題。事實上，特定產業政策也可能因為政府更容易監控受益人而產生更少的“漏失”。因此，政府能否對特定產業進行特殊管理并非是否實行產業政策的理由。原則上，設計恰當的特定產業政策會增加競爭壓力。例如特定產業的稅收優惠或稅收補貼政策將降低該產業的集中度，增強企業的創新動力。

新技術有助于完善上述制度框架，從而最大程度減少政府失靈的風險。從經驗來看，有三個方面是需要注意的：（1）與民營部門合作，這有助于收集信息；（2）通過迭代評估加大透明度和問責；（3）改善政府能力。新技術雖然不是萬能靈藥，但有助于完善這些制度安排。比如信息技術和網絡平臺可以提高政府對民營部門的包容性、透明度和溝通，物聯網技術可以為監測和評估提供所需的反饋信息。

復制過去成功方法的可行性

理論上，各國可以學習相似國家在早期發展階段的產業升級路徑，就像“雁陣模式”一樣。比如在韓國，電子產品制造商早期是生產家用電器，再逐步擴展到芯片和半導體產品。這一產業升級路徑是基于國家物質和人力資本積累所帶來的比較優勢變化。但考慮到生產某種產品的競爭環境、支持條件以及技術所導致的比較優勢基礎的變化等因素，過去有效的產業升級路徑可能已經不再可行。

此外，只關注其他國家成功生產了哪些產品，而不是為生產這些產品提供適當的條件，可能會錯過產業發展最為重要的因素。例如在20世紀初，美國的銅礦開采業形成了一個化學與冶金知識網絡，為隨后的工業化奠定了基礎；而在智利，同樣的行業幾乎消亡了。在20世紀80年代初，韓國和墨西哥都開始組裝電子產品，但只有韓國生產出了真正的本土電子產品——三星Galaxy。這些例子表明，如何生產產品可能比生產什么產品更為重要。除非后發國家具備必要的競爭力、能力和連通性，否則試圖在產品領域遵循先發國家的軌跡是不可行的。

各國政府還需要密切關注發展制造業以外的部門的必要性和可行性。在制定特定產業政策時，政府應該考慮到新技術和全球化的變化可能改變特定產業的相對可取性。隨著制造業越來越多地使用勞動節省型技術，制造業對生產率增長和創造就業的雙重作用不太可能持續下去。

與此同時，許多專業性服務業越來越多地分享了制造業的生產率溢出效應。另外，各部門之間的界限日益模糊，相互依存度日益加深，這意味著特定產業政策不太可能孤立地發揮作用。因為配套服務對于制造業競爭力至關重要，如果沒有配套的服務業，如應用程序、手機APP、耐用消費品的售后服務、智能工廠的智能解決方案等，政府“挑選”特定制造業部門可能沒有太大意義。

總結

隨著改革的優先項變得更加緊迫，一個重要的教訓是，新的技術和不斷變化的全球化模式使得單一考慮特定產業的做法缺乏互補性。一方面，從短期內提高競爭力的角度來看，針對特定區域和產業的政策比在整個經濟中進行改革和提供公共投資的政策更可行。如果工業化能夠帶來動態增長收益，或者這個國家利用工業2.0技術實現工業化的機會有限（不可能跨越式發展到工業4.0），那么針對特定產業的干預措施可能更可取。另一方面，從長期來看，要想使得增長更具包容性，就必須在整個經濟中提高競爭力、能力和連通性。同時，由于技術變革的速度越來越不確定，實行橫向政策將減少未來的風險。因此，現在關于產業政策的辯論，與其說是圍繞特定產業政策和橫向政策，不如說是兩種政策的正確組合。如何組合則取決于導致市場失靈以及發揮長期溢出效應的潛在因素。

（作者單位為世界銀行，吳思譯。本文節選自世界銀行工作論文《Trouble in the Making？ The Future of Manufacturing-Led Development》，中文版不代表世界銀行官方翻譯）