PPP在國外高等教育領域的應用研究述評

陳春梅

摘 要：公共部門和私營部門在提供公共服務的過程中各具優勢。公私合作能夠充分發揮兩者的優勢、互補不足，從而實現共贏。公私伙伴關系（Public Private Partnership，PPP）最先應用于公共基礎設施領域，在“混合經濟”及新自由主義經濟的影響下，逐漸被引入教育領域。當前高等教育面臨市場化、國際化、大眾化帶來的諸多挑戰，高等教育PPP也日益引起學界關注。文章通過對相關文獻的梳理和分析，發現高等教育PPP已成為不少國家緩解高等教育財政壓力、提高入學率、提升教育質量等的重要戰略。然而，高等教育的公私合作仍面臨不少挑戰。如何更好地吸引、保障私營部門的加入仍是高等教育PPP發展的關鍵。

關鍵詞：PPP；高等教育；公共部門；私營部門

Public，具有“大眾的”“政府的”“公開的”等涵義。Private，則指“非國有的”“民營的”“個體的”[1]。Public sector指（經濟中的）國營部分，公營部分。Private sector指（國民經濟的）私營部分。PPP（Public Private Partnership），在教育領域主要指政府和私營部門為提供高質量、高效率的教育而開展的合作[2]。在國內被譯為“公私合作伙伴關系”“政府和社會資本合作”“公私合作制”等。

一、高等教育PPP的發展背景

PPP這一概念最先流行于西方。這一概念未提出之前，就已出現多種公私合作的實例，如特許權、包稅制等。諾曼·拉蒙特（Norman Lamont）于1992年出任英國財政大臣時啟動私人融資計劃（Private Finance Initiative，PFI）。該計劃被認為是第一個具有現代PPP意義的公私合作項目計劃，也是公共服務領域引入市場競爭后，進一步推動政府與私營部門合作的重要模式。PPP最早應用于“經濟”基礎設施，如鐵路、電信、高速公路等。隨著經濟社會的發展，它也被應用于“社會”基礎設施，如學校①。 歐美一些國家中小學的主流特許學校及教育券的實施等都屬于公私合作辦學的典型。然而，高等教育領域的PPP直到二十世紀八九十年代才逐漸引發人們的關注。當前，不少國家為了應對高等教育面臨的挑戰，紛紛將PPP引入高等教育，相關研究也日益增多。

二戰后“混合經濟”思想的出現及1980年后新自由主義經濟的影響，使越來越多的私營部門參與到高等教育的辦學中來。高等教育領域的PPP逐漸進入公眾視野，并成為高等教育應對時代發展的一種新趨勢。PPP是基于相互商定的角色和原則為共同目標集合起來的一系列行動。它需要相互的義務和責任，共擔投資和聲譽風險。在這種關系中，體現出的特征主要有：合伙人之間的相對平等意識；共同致力于達成一致的目標；合伙人參與中利益相關者的互利共贏；每個合作伙伴的自主性以及投資與付出的合理回報等[3]。現今，在發達國家和發展中國家存在多種高等教育PPP模式，如公立高等教育機構的民營化管理、公私基礎設施合作、公立學校與私營供應商簽訂教育服務合約等。

二、高等教育領域PPP的意義及其模式

（一）高等教育PPP的意義

當前一些國家已允許或要求私營部門與公立機構加強合作。一般公立的教育機構具有較為良好的學術聲譽、師資隊伍等，而私營部門創新性強，能夠提供有效、靈活的服務。例如，私立機構提供教育，公立機構負責監控質量、協助課程實施、授予學位等。加強兩者之間的合作，聚集公共和私營部門的力量，進而可以增加高等教育財政資源、促進高等教育參與、提高高等教育項目與研究的相關性等[4]。尼瑪（Neema）更為具體地指出PPP具有以下優勢：快速、高效和成本效益的項目交付；通過最優風險轉移和風險管理使納稅人的錢得到充分利用；通過整合公共基礎設施的設計與管理及其融資、運營和維護，提高效率；通過公私部門之間知識、技能、專業的合作創造新的價值；提供創新性和多元化的公共服務；有效利用國有資產，使公共服務的所有使用者受益[5]。布爾杜謝爾（Burdusel）等人則從加強學術與商業合作的角度來分析高等教育公私伙伴關系的益處。研究指出，這種合作有助于促進、鼓勵、支持卓越研究，并推動創新。與此同時，它可以使教育、培訓、研究的過程有更密切的互動，從而更直接和明智地應對挑戰。此外，它還能加強研究與教學的聯系，加強行業間互動，提高大學和行業間科技的轉移，最終促進可持續經濟的增長。[6]

此外，高等教育PPP是應對高等教育挑戰的一項重要戰略。當前，高等教育面臨教學質量低、與勞動力市場聯系不緊密、教學與研究缺乏相關性、高等教育迅速擴張等挑戰[7]，這些挑戰的應對需要更多的私營部門積極參與高等教育。公立大學往往存在與勞動力市場聯系不夠緊密的問題，而私立大學雖然能夠對勞動力市場信號做出較為及時的回應，但往往傾向于滿足短期的培訓需求。單純的公立或私立大學都難以滿足人們對高等教育的要求和期待。因此，公私合作是一種有益嘗試。引入私營部門的資源，不但有利于學?；A設施建設，而且有利于緩解錄取率低下及錄取率不平衡等問題。研究認為，高等教育規模的擴張，使得公私伙伴關系在亞洲許多國家獲得發展契機。[8]

（二）高等教育PPP的多元模式

從各國已有的實踐經驗看，高等教育PPP并不只有一種固定模式，而是能在不同國家、不同情境的具體實踐中形成多元模式。

從合作主體看，高等教育PPP在各國有以下模式。其一，國家或省級政府與私營企業合作，如開展中外合作辦學。其二，公立大學與私營企業合作，如澳大利亞的公立大學通過設立私營企業管理其海外分校；馬來西亞和越南的一些海外分校都屬于這種模式。其三，公立大學和民辦高校合作，如在馬來西亞，地方和國外的大學以結對或學分轉讓的形式將公立大學的教育項目授權民辦高校開展。其四，建立公立大學聯盟，如馬來西亞的開放大學隸屬于11個公立大學聯盟，通過成立一個私立機構提供遠程教育課程。其五，成立非營利大學，如馬來西亞由政黨建立的私立大學，主要由其支持者提供經費支持。此外，還有多種無固定組織形式的公私合作，如公共資金補貼私立機構、支持公立大學教師到私立機構教學、政府貸款給學生到私立學校就讀、公立大學校園服務外包（如與私人機構合作提供學生餐廳服務、衛生打掃等）以及公私立部門合作提供專業服務等，如大學教師為市場提供專業咨詢。[9]

從合作內容看，高等教育PPP有高等教育公私融資（Public-private financing of higher education）、科學/研究產業園（Science/research parks）、隸屬于大學的企業（University-owned companies ）三種模式[10]。從合作方式看，有“直接”和“間接”兩種類型。在“直接”的公私合作伙伴關系中，所有的參與者共同決定運行的模式。參與者要決定他們合作的領域以及各自的職責分工。這些領域包括所有權、管理、學科、課程、資助、獎學金及基礎設施的提供等。在“間接”的公私合作伙伴關系中，合作方在相對寬松的環境下共同推動教育發展，包括私營部門提供獎學金、捐贈基金及基礎設施等。[11]

印度的大學撥款委員會專家委員會（The University Grants Commission Expert Committee）發布的一份報告指出了印度高等教育PPP的4種模式。第一，基礎設施模式（Basic Infrastructure Model）。雖然基礎設施模式受到印度計劃委員會（Planning Commission）基礎設施事業部的推崇，但尼瑪認為，因為該模式需要大量的私營資本投資，而教育始終是不以營利為目的的活動，所以銀行和金融機構投資意愿并不強烈。在他看來，基礎設施模式能為私營部門提供的激勵是很低的。第二，外包模式（Outsourcing Model）。私營部門投資基礎設施，并進行操作和管理，包括教育機構的核心教學活動，而政府則以每個學生為單位，支付具體服務費用。尼瑪認為這不是一種真正的合作，而且如果運行和管理不是由同一個私立實體負責，就會給合作帶來一些問題。第三，混合模式（Hybrid Model）。教育機構的基礎設施將通過持有股權的政府及私人金融機構籌集的資金來發展。股權出資份額將由合同預先確定。機構的經營和管理則由股權持有人組成的董事會負責。尼瑪支持這種模式，認為該模式為機構提供了足夠的自主性。因為董事會的股權持有人在很大程度上是獨立的。而且，這種模式可能涉及課程設計和教學方法的創新，是一種“真正的伙伴關系”。這里的股權可以由中央政府、州政府、非政府組織、企業等提供。多方利益相關者的廣泛參與，將有利于為該機構的內部管理和政策等從不同的角度作出貢獻。第四，反向外包模式（Reverse Outsourcing Model）。政府投資基礎設施，而私營部門負責經營和管理，其成本將由學生費用或第三方收入承擔，如食堂等。[12]

上述不同的模式在不同國家的不同時期各有優缺點，值得我們借鑒和學習。尤其是印度的大學撥款委員會專家委員會提出的混合模式涉及股權的合作，這與我國當前提倡的職業院校的混合所有制辦學體制改革頗有相似之處。

三、高等教育PPP的實踐

高等教育需求的日益增長與公共部門供給能力的局限性，為PPP模式的引入提供了契機。公私部門聯系的加強使得高等教育公私界限變得模糊。當前，各國的高等教育PPP都獲得了一定程度的發展。

（一）歐美國家的高等教育PPP實踐

泰特（Tight）認為，當前英國的高等教育體系正在遭受看似矛盾的國有化與私有化壓力。他從英國政治、經濟發展變化的角度闡釋其對高等教育發展的影響，并根據1963年的《羅賓斯報告》（The Robbins Report）和1997年的《迪爾林報告》（The Dearing Report）兩份重要文件分析了政府在高等教育中的角色。《羅賓斯報告》強調，雖然大學過度依賴公共資金，但大學和學院仍應保持獨立性，有組織自己工作的自由。大學和學院被視為應保持基本自治或“私人的”而主要由“公共”基金支持的機構。隨著高等教育大眾化的發展，《迪爾林報告》中的規定卻大不相同。該報告更多地從資金來源角度闡釋對高等教育公、私角色的認識。高等教育機構被視為受制于公共控制的公共機構，但它更為強調來自學生或私營部門的資金來源。在泰特看來，國家希望公民能夠為國家和經濟的利益投入更多，以前可以由私人決定的事（如是否接受高等教育），現在已經進入公共領域。為此，他認為簡單地私有化或公有化（國有化）已難以正確認識這些現象[13]。此外，在一些國家，私立高等教育雖由私立組織發起，實際上卻由國家給予經費支持。

1980年后，美國有越來越多的私營企業參與高等教育建設，這主要是因為一些營利性學校的發展。享利·萊文（Henry M.Levin）指出，公私伙伴關系通常被看成是兩者或兩者以上互利共贏的一種正式協議。到1999年，這種合作關系在初等或中等的公立與私立學校中均為少見。公立與私立學校競爭生源，兩者之間還未找到合作的共同利益。高等教育的公私合作（如圖書資源、課程、合作項目等）范圍小且非常規。公私合作比較明顯地體現在兩方面。一方面，公共部門對私立學校的資助，如政府在課本、學生交通等方面對私立學校進行補貼。另一方面，私營部門和學校的合作。這種合作的形式是多樣的。從地方層面來看，包括私營部門接管一個學校（adopt a school），對學校提供經費資助、員工作為志愿教師到學校教學等；從地區和國家層面來看，私營部門為學校改革提供政治支持及高額資助以幫助學校做出重大改變[14]。當前，美國公私合作的廣度和深度都有所突破。美國高等教育面臨非傳統學生增加、資源減少、高等教育發展與創新資金不足等問題，公私合作能夠提升專業性、靈活性、資金和活力。這種合作在高等教育領域主要體現在錄取管理、在線教育、數據分析、學術評估、測試、學生活動等方面。[15]

隨著營利部門的大力發展，其和非營利部門的伙伴關系增強，兩者的邊界變得越來越模糊。例如，威斯康星大學與魯特斯公司達成協議，在世界范圍內出售課程；阿波羅教育集團與威斯康星州的卡第納爾·斯特里奇大學、艾奧瓦州的威廉姆·佩恩學院、印第安納州的印第安納·衛斯理大學都結成了伙伴關系，并已經成功地輔助這些學校進行市場化運作，幫助他們借鑒鳳凰城大學②的模式開展課程。作為回報，阿波羅收取他們一定比例的所得利潤[16]。此外，不少世界頂尖大學和一些大型的教育供應集團都有合作，如2U、Coursera。2U和波士頓學院、杜克大學、埃默里大學、西北大學、羅切斯特大學、范德堡大學、圣路易斯華盛頓大學等私立非營利高校建立合作伙伴關系，搭建學期在線平臺，通過虛擬教室環境提供大學認證的課程。2U與這些學校簽訂長達10～15年的合同，且合同中包含兩者之間的收入分成協議[17]。Coursera還與多家公立大學合作，包括密歇根州立大學、密歇根大學、加州大學、賓夕法尼亞州立大學等[18]。這種公私合作主要體現為提供在線教育課程，頒發相應的證書、學位。

（二）亞非國家的高等教育PPP實踐

一些亞洲國家紛紛采取相關措施。如泰國政府對舉辦教育機構的私營部門提供免稅或退稅政策、對私立高等教育及其職員的發展提供周轉資金等。巴基斯坦在2000年早期的改革項目中涵蓋私立高等教育政策框架的改革：統一公私立高等教育機構質量保障規范；為私立高等教育機構學生和教職員提供獎學金；提供免費土地和捐贈；為聘請海外教師、科研人員提供資金支持等，以此激勵私立高等教育的發展。馬爾代夫政府為支持私立高等教育機構的成立，提供土地劃撥、建筑、基礎設施建設的補貼及其他經費資助。孟加拉政府也通過劃撥土地、為校園提供基礎設施、保障學術自由等幫助亞洲女子大學獲得發展。[19]

近幾十年來，非洲高等教育面臨的問題日益突出。高等教育的公私合作受到政府及相關部門、學者的重視。例如，尼日利亞高等教育的公共投入不足，而高等教育需求不斷增加，僅由政府對高等教育進行管理、投資和監督引發了一系列問題，如高等教育的質量、公平與效率問題等，亟需私營部門參與高等教育。尼日利亞的公私合作主要體現在：經費、所有權、設備的提供與維護以及質量監管等。研究指出，教育應是由學生、學生家庭、雇主、政府及其他組織（包括國際機構）共同承擔的私人和社會投資。學生為自己接受的高等教育付費，他們會更認真地對待自己的學習，而學校則將更有責任滿足家長的需求[20]。一些學者認為，經費投入不足、大學內部管理不善、高水平教師的稀缺以及一些實驗室、圖書館等基礎設施陳舊等共同影響了高等教育的質量。為此，高等教育質量可以通過公私伙伴關系在教學、課程設置、培訓、科研、管理等方面分擔責任而得到保障[21]。埃塞爾比亞的高等教育長期以來由政府承擔。高等教育的所有權和控制權都曾由政府掌控。近年來，該國高等教育面臨提高教育質量的訴求、企業等用人部門對專業人員提出更高的需求（私營部門能更好地滿足這種需求）、財政資金不足等挑戰。為了促進高等教育的可持續發展，高等教育供給的公私合作被提上議程[22]。然而，一些學者認為，雖然公私合作對許多國家高等教育的發展具有重要意義，但是它并不一定能夠促進高等教育質量的提升。以坦桑尼亞的高等教育為例，由于公立高等教育機構跟不上不斷變化的形勢和不斷增加的錄取人數，政府決定鼓勵私營部門參與高等教育。1995年政府制定《教育與培訓政策》、1999年制定《高等教育政策》，以鼓勵私營部門參與。當前，坦桑尼亞高等教育的公私伙伴關系主要體現為由私營部門建立和運行基礎設施建設，如實驗室、圖書館等，而公共部門負責通過提供學生貸款來資助高等教育。研究指出，雖然公私伙伴關系對坦桑尼亞高等教育入學機會有積極影響，然而對高等教育質量的提高卻沒有顯著影響。[23]

現今，高等教育PPP在不同的國家已受到不同程度的重視，在開展的廣度和深度上也有所不同。不可否認的是，各國的PPP實踐既反映了世界高等教育發展的一大趨勢，也是各國高等教育應對國內外經濟社會發展現狀及本國高等教育挑戰的一大戰略。

四、高等教育PPP面臨的挑戰及其應對

高等教育領域的公私合作已成為一種必然趨勢。公中有私，私中參公，公私之分已不再是壁壘分明。例如，在韓國，雖然大多數機構都是私立的，但其高等教育的一個顯著特點是政府的強烈控制。政府通過競爭補助金和績效基金等來施加影響[24]。又如，加納的私立高等教育為了質量保障必須隸屬于一些公立機構，然而他們在國家的財政支持和管理問責下仍繼續保持獨立運作。事實上，許多國家的私立高等教育雖獨立于國家或公共部門建立或運行，但仍需要遵守政府制定的法律法規。要給私立高等教育下一個普適性的定義是很難的[25]。如上所述，雖然各個國家公私部門對高等教育參與度不同，但兩者的合作已經引發了越來越多的關注。在這個過程中，由于高等教育PPP發展的歷史不長，一些國家可能還處于初步的探索階段，高等教育PPP的發展也面臨一些挑戰。

托馬斯（Thomas）等人采用描述性調查研究設計，從經費、基礎設施、科研活動三個方面來調查政府和私營部門對高等教育管理的參與度。研究發現，政府和私營部門對高等教育的參與都是不夠的。此外，缺乏足夠的能說明私營部門和公共部門如何合作提供高等教育的指南，高等教育機構的領導無法與當地私營部門建立良好聯系，缺少能夠加強高等教育公私合作的機制、法律、監督及動員機制等是高等教育PPP面臨的主要挑戰。為此，他們認為應制定高等教育公私合作戰略，如減少私營部門提供經費或簡化提供支持的程序、在一個透明和問責的環境中設計和實施合作伙伴關系、通過制定高等教育的國家法律、戰略和項目等指導合作。[26]

在高等教育PPP面臨的挑戰中，如何更好地吸引更多的私營部門加入高等教育是其在當前乃至今后發展中需要應對的一個關鍵方面。一些學者認為，為了吸引更多私營部門加入，公共部門需有所行動。首先，公私合作需要了解合作方的合作動機、需求，才能夠開展共贏的合作。約翰尼（Johnny）認為私人合作方包括商人、非政府組織、慈善機構、個人。要吸引這些群體參與教育，需要激發他們的經濟和社會動機[27]。例如，合作方通過與知名高等教育機構的合作可以獲得他們自身需要通過幾十年甚至更長時間才能建立的信譽和名稱識別[28]。有學者還發現，私營部門更傾向于接管更高水平的公立學校；許多公司也傾向于支持他們公司所在地附近的學校，從而為公司贏得聲譽并為他們的職工謀福利[29]。美國等國為了激勵教育慈善事業的發展，廣泛實行對慈善組織、企業、個人進行稅收優惠。這種優惠稅收包括收入和財產稅的顯著減少、提供稅收抵免、個人減稅等[30]。其次，對于私營部門的營利性質，公共部門應持包容的心態。在這種關系中，私營部門明確尋求私人利潤[31]。在尼瑪看來，私營部門一直在尋求營利的機會。允許高等教育機構營利運行可以鼓勵更多的私營部門投資高等教育，擴大高等教育容量。他認為私營部門營利辦學不會出現超額利潤，因為競爭將使價格下降[32]。適當地為私營部門提供營利空間，可以更好地激發私營部門參與高等教育的動力。

對此，亞洲發展銀行指出，必須發展高等教育的PPP戰略，制定有包容性的戰略，允許更多的私營部門發揮積極作用。與此同時，要提高PPP項目運營的透明度，完善問責制度的建設。具體來說，可以通過以下措施來推動高等教育PPP的發展：一是促進研究型大學與行業合作；二是支持大學商業孵化器和科技園；三是鼓勵高等教育的私人捐款；四是引入稅收制度（如稅收優惠、稅收減免等），鼓勵私營部門參與高等教育；五是探索新的PPP模式并以多種方式向私營部門開放[33]。此外，為了推動高等教育的公私合作，需要加強公共部門和私營部門間的信任，設計透明、負責的管理系統并建立確保高等教育質量的認證機制。[34]

總之，在混合經濟以及新自由主義經濟的大背景下，高等教育市場化、大眾化已成為各國高等教育發展的一大趨勢。高等教育質量、高等教育公平、高等教育需求多元化等挑戰日益突出。非財政預算資金需求不斷增長，促使高等教育領域公私合作加強，高等教育的公私界限日益模糊。外部經濟社會發展環境、教育領域PPP發展、高等教育自身發展需求促使PPP模式在高等教育領域的應用與發展。隨著時間的推移，其應用將更為廣泛和深入。屆時，高等教育PPP存在的不足可能會更為凸顯并面臨更多的挑戰。如何有效地激發私營部門參與高等教育的積極性并加強其與公共部門的合作仍是高等教育PPP發展的關鍵。高等教育PPP未來的發展趨勢值得期待，其發展任重道遠。

注釋：

①達霖·格里姆賽和莫文·K·劉易斯認為，基礎設施一般分為“經濟”基礎設施和“社會”基礎設施兩類。

②鳳凰大學城（University of Phoenix）是阿波羅教育集團（Apollo Education Group）旗下的子機構之一。

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