競合關系視角的食品安全監管部門間合作關系及合作策略研究

韓瑞鋆

摘要：從競合關系的視角，把影響食品安全監管合作的因素分為競爭性因素、合作性因素和條件性因素。在探討食品安全監管部門間合作關系的影響因素的基礎上，有針對性地提出食品安全監管部門間合作策略。

關鍵詞：食品安全監管；合作；競爭；影響因素；策略

食品安全治理是處于社會經濟轉型期的中國所面對的一個重大公共治理問題。隨著公共管理事務的日益復雜化以及公共治理環境的快速變化，政府所面臨的問題不再是過去單一行政區域或單一部門所能獨立解決的問題，更多的是復雜多面向的跨部門、跨區域性的問題。強化政府部門之間的合作，促進政府功能的整合以及部門之間資源的共享，已成為包括中國在內的全球21世紀公共行政發展的一個普遍趨勢。[1]

食品安全監管部門在食品安全監管聯合執法過程中，既有利益一致的地方，又有利益相互沖突的地方。由此導致食品監管部門間既可能為了資源以及民意爭奪而產生競爭，又可能為了共同的利益而合作。針對中國食品安全的監管問題，目前大多數學者都是從監管的執行力進行分析，并未深入探求監管過程中的各影響因素的相互關系。本研究從競合關系的視角研究食品安全監管部門間的合作問題，探究影響我國食品安全監管部門間合作的影響因素，在因素識別的基礎上進行食品安全監管部門間合作關系及合作策略研究。

一、食品安全監管部門間競合關系形成的影響因素分析

（一）競爭性因素分析

經濟利益方面，食品安全監管的可收益性及利益的稀缺性造成了食品安全監管部門對利益的爭奪，進而引發了部門間的競爭；政治利益方面，對政府部門而言，參與食品監管合作的任何一方都會發現，如果想要做好食品安全監管，那么它們只能和相關特定的政府部門合作，由此構成了對特定部門以法定職權為基礎的資源性依賴[2]。這會降低部門的自主性，造成政策空間萎縮。長期來看，甚至對部門的生存和關鍵性政策領域都會構成威脅。當兩個部門之間的政策領域非常接近，比如履行相似的職能，爭奪相似的資源，面對相似的服務對象時，部門之間的競爭關系將會遏制有效合作的產生。這個時候，爭奪政策空間，維持本部門的生存將會引起競爭。

另外，現有的食品安全監管體系里各部門之間的監管職能存在嚴重的重疊。當某個監管部門提供了高水平的努力，并且確實對食品安全監管起到了積極作用時，由此而帶來的收益卻很難被這一部門所全部占用。而不作為所付出的成本不高，因此，形成了監管部門“搭便車”的現象。在執法困難現實存在的情況下，理性的職能部門無疑會先保住自身的利益，進而形成食品監管部門之間的競爭。[1]

（二）合作性因素分析

食品從農田到餐桌的整個生產經營鏈條非常復雜，食品的加工、流通、消費等環節往往無法嚴格區分開來。食品產業鏈的一體化特性以及食品安全監管團隊生產的特性，使得多部門分段監管體制中的任何一個部門，如果缺乏其他部門配合的情況下，都不可能有效地履行自身的監管責任，取得理想的監管效果。

整個食品安全監管是對食品生產經營鏈條的分段監管，如果有一個環節監管不到位，那么就是整個監管機構的責任。因此獎懲一致也是促成食品安全監管部門相互合作，盡心盡職，榮辱與共的重要外部因素。

綜合執法可以減少各部門在執法過程中因職能交叉而增加的行政成本，減少各執法部門的工作量，提高監管效率。科研資源的成本性和共享性特點也是食品監管部門形成合作的因素。英國的食品標準局和衛生部都有自己的科研隊伍，但兩者能實現資源共享，合力加強對食品的化學、微生物、放射及過敏安全研究[3]。

二、競合關系視角的食品安全監管部門間合作策略

（一）針對競爭性因素的具體對策

1.針對部門自主權及政治利益追求，適當調整部門間的職權配置結構

對食品安全監管機構進行適當的整合，將分散于各個部門的監管權力進行適度的集中，減少監管部門的數量，從而降低部門間合作和協調的潛在成本。

2.針對治理成效的不確定性，確保合作中的信任與公平

在部門間的正式制度層面，要建立起各個部門普遍認可的沖突解決機制，以及普遍認可的成本、收益和責任的分配機制。一方面，要依賴各部門間不斷的協商和互動所形成的共識，增加成員間的信任。另一方面，實施公平性的規范，即食品安全治理中的責任、權益、成本等，以所有涉及部門都認為公平的方式進行配置。在部門監管人員的非正式交換網絡層面，可以通過非正式的溝通網絡達成合作共識并加強合作。

3.降低治理成效的外部性

要合理配置省級政府與下屬市縣政府的監管權限，避免治理成效的外部性引發的投入不足或地方保護現象。此外，要建立針對監管部門的足夠強大并且低成本的社會問責機制，重視外部問責機制在行政體制內部改革中的作用，考慮引入政府之外的力量，比如行業協會、消費者權益保護團體以及其他的一些民間團體，以補充由政府主導的食品安全監管體制。

（二）針對合作性因素的具體對策

1.建立HACCP（Hazard Analysis and Critical Control Point危害分析臨界控制點）研究組，開展相關研究工作，加大科研投入，主要研究食品中有害物質的檢測技術、食品污染的檢測控制技術、食品安全控制技術等，從而使我國的食品檢測技術、食源性疾病診斷、預防與控制技術等達到國際水平。建立重在防范，以科學為基礎的食品安全控制系統。

2.建立和完善檢驗檢測體系。完善的食品安全檢驗檢測體系應包括生產經營企業的檢驗檢測機構、執法監督機關的檢驗檢測機構（包括各相關部委的檢驗機構），以及社會中介檢驗檢測機構。增加對檢驗工作的投入，開展人員技術培訓。從而使食品安全各個環節都得到有效控制，一旦某一個環節出現問題，可以明確地找到問題環節，進而追究其責任。

3.在食品安全委員會的框架下，按照《食品安全法》的規定，依環節明確職責，就監管方面存在交叉和重復之處進行明確的重新分工、調整。各部門參照《食品安全法》的規定，履行政府各有關部門和社會各界在食品安全方面的權利和義務，統一食品安全監管部門的職能目標，切實避免食品安全問題可能引發的一系列經濟危機、政治危機、外交危機、政府形象等危機。將各監管部門的監管信息是否共享化，作為考核監管部門領導和工作人員工作績效的一項重要指標。使各監管部門間形成良性競爭，形成共同的執法目標，在充分合作的基礎上進行良性的競爭，共同為打擊食品違法行為而努力。

參考文獻：

[1] 聶勇浩，顏海娜.關系合約視角的部門間合作：以食品安全監管為例[J].社會科 學，2009，（11）：13-20

[2] P. M. Doney， J. P. Cannon. An Examination of the Nature of Trust in Buyer-Seller Relationships. Journal of Marketing， 1997（2）：352-363

[3] 王濤.英國：源頭治理與加強預警并重[J].中國禽業導刊，2009，26（13）：5-6