大眾創新創業政策發展評估
——基于政策工具、創新創業周期、政策層級

王苗苗，李 華,2，王 方,2

(1.西安電子科技大學經濟與管理學院，陜西 西安 710071；2.陜西信息化與數字經濟軟科學研究基地，陜西 西安 710071)

2015年6月，國務院發布《關于大力推進大眾創新創業若干政策措施的意見》，強調推動大眾創新創業對打造發展新引擎、增強發展新動力具有重要意義[1]。此后，中國政府出臺了一系列大眾創新創業政策，新登記注冊企業數量也隨之高速增長。2016年全年新登記注冊企業數量達到552.8萬戶，同比增長24.5%，平均每天新登記1.51萬戶[2]，創新創業呈現出良好的發展勢頭。然而，每100家國內創業企業中，只有20～30家可以熬過1年，而能熬過3年的只占這其中的30%[3]，創業企業成活率低是個明顯的事實。

許多初創企業創始人的實踐經驗表明，初創企業成長績效提升除了依賴內部資源和能力外，更需要來自外部特別是政府的扶持[4]。有效的大眾創新創業政策能夠幫助創業企業解決資金、技術、管理等多方面的創新難題，降低企業的創新成本，提高企業成活率。在資金不夠充裕、技術管理不夠完善的創業企業起步階段，政策支持至為重要。

自2014年以來，中國政府頒布了一系列創新創業政策，分析和評價其恰當性和適配性，是政策體系不斷完善和優化的基礎，也是推動“大眾創業、萬眾創新”持續發展的重要保障。因此，本文構建了一個基于基本政策工具、創新創業周期和政策層級三個維度的政策評估框架，以2014—2017年全國人大、國務院、工業和信息化部、人力資源社會保障部等出臺的大眾創新創業相關政策為樣本，采用內容分析法對現有政策進行評估，以期能夠為較好地把握大眾創新創業政策指引和價值取向、不斷完善政策體系提供有益的結論。

1 大眾創新創業政策評估框架的構建

政策系統一般包括公共政策、政策利益相關者和政策環境三個相互關聯的要素[5]。公共政策在具體政策中表現為政策工具的選擇和運用。政策利益相關者包括政策制定者、政策作用的對象以及其他間接利益相關者。大眾創新創業政策的核心受眾是各類創新創業主體，包括大學生、留學歸國人員、大企業的高管和連續創業者、科技人員這些處于創業萌芽階段或者有創業潛能的群體，以及創新創業成功所創辦的企業。政策環境在一定程度上反映了創新創業政策層級或政策效力，不同行政級別的部門采用不同文種形式往往制定出效力大小不同的政策。基于此，本文選取基本政策工具、創新創業周期和政策層級作為政策量化分析的基本維度，構建大眾創新創業政策評估框架。

1.1 基本政策工具維度

借鑒Rothwell等對政策工具的分類，將以大眾創新創業政策所涉及的基本政策工具分為供給面政策工具、環境面政策工具和需求面政策工具[6]。其中，供給面政策工具是指政府通過提供創新創業活動所需的相關要素，具體又可分為人才培養、技術支持、資金支持和基礎設施建設4類。需求面政策工具是指政府通過對創新創業活動持續的支持和關注，采取優先采購創新創業企業產品、減少對創新創業企業的貿易管制和經營性壁壘等措施以實現小微企業的良性發展，具體可分為政府采購、服務外包、經營壁壘和海外交流4類。環境面政策工具則是通過優化創新創業環境從而間接推進創新創業活動的戰略部署，具體可分為金融支持、稅收優惠、法規管制、策略性措施、公共服務5類。基本政策工具對創新創業活動的作用機理如圖1所示。

圖1 基本政策工具對創新創業活動的作用機理

1.2 創新創業周期維度

政策制定者必須要考慮不同階段企業的具體特點，來為其量身定制政策法規以更好地實現政策目標。美國學者Ichak Adizes在其著作《企業生命周期》中指出，許多企業如同生物和社會系統，也有其產生、成長、成熟和死亡的過程，自此形成了企業生命周期理論[7]。而Stevenson等則認為，創業活動包括開始前階段、開始階段以及開始后42個月內的企業經營過程[8]。國內學者張鋼和牛志江[9]以企業生命周期理論為依據，將創業生命周期劃分為種子期、成立期、生存期、發展期、成熟收獲期五個階段，據此探究創業政策的著力點和關鍵驅動因素。梁萊歆等[10]基于創業生命周期理論，將上市公司劃分為成長期、成熟期和衰退期三種類型來研究R&D投入與企業績效之間的關系。據此，本文將企業所處的不同階段劃分為種子期、初創期、成熟期、衰退期四個階段。

創新創業活動的種子期即創新創業的萌芽階段，主要包括創新創業主體對創新創業機會的識別、做出創新創業決策等活動；創新創業的初創期，主要活動為獲取資源創辦企業，眾創空間、孵化器等創新創業載體，政府的行政審批，放寬市場準入等在這個階段發揮著重要作用；此后，企業迅速成長進入創新創業的成熟期，將面臨市場拓展、產品創新、管理問題以及創新創業成果收獲等問題；在創新創業的衰退期，企業由于多方面因素導致經營失敗，最終不復存在。

1.3 政策層級維度

政策層級直接決定了政策力度的強弱。政策力度表示政策對創新創業主體的影響程度，受政策頒發部門層級和政策類型的共同影響，是描述政策效力的重要指標[11]。于是，可以從政策類別和政策頒布部門級別兩個維度對政策層級進行衡量[12]。目前對政策層級的研究大都借鑒量化標準[13-16]。本文借鑒彭紀生等[11]對政策層級的量化標準，根據政策文本類型和政策發文機構的級別，分別為各政策賦予4、3、2、1的分值，表示政策力度的大小(見表1)。至此，形成了基于X維度的基本政策工具(從A到M共13類)、Y維度的創新創業周期(種子期、初創期、成熟期、衰退期，分別用1、2、3、4表示)和Z維度的政策層級(第一層級、第二層級、第三層級、第四層級)的三維評估框架，如圖2所示。圖中，1A表示種子期的人才培養政策，1B表示種子期的技術支持政策，依此類推，形成了1A～1M、2A～2M、3A～3M、4A～4M共52類大眾創新創業政策。在此基礎上，根據層級不同賦予大眾創新創業政策不同的分值，如1A類政策在第一層級出現1次，記為4分，出現2次記為8分；在第二層級出現1次記為3分，出現2次記為6分，等等。

表1 創新創業政策量化標準

圖2 大眾創新創業政策的三維評估框架

2 研究設計

2.1 大眾創新創業政策的樣本選擇

本文選取2014—2017年國家層面出臺的與大眾創新創業政策相關的政策文本作為研究樣本。遵循公開性、權威性以及相關性原則，主要通過國務院網站以及國家各部委網站，輔以北大法律信息網作為補充，最終梳理得到有效政策樣本61份，主要包含行政法規、部門規章以及一般行政規范性文件，但不涉及地方政府頒布的相關政策文件(見表2)。

表2 政策樣本

續表2編號政策名稱政策文號35工業和信息化部印發《關于完善制造業創新體系,推進制造業創新中心建設的指導意見》工信部科[2016]273號36工業和信息化部關于印發《國家小型微型企業創業創新示范基地建設管理辦法》的通知工信部企業[2016]194號37工業和信息化部關于進一步促進中小企業信用擔保機構健康發展的意見工信部企業[2015]83號38工業和信息化部關于做好推動大眾創新創業工作的通知工信部企業[2015]167號39工業和信息化部辦公廳、教育部辦公廳關于開展中小企業與高校畢業生創業就業對接服務工作的通知工信廳聯企業[2016]194號40工業和信息化部辦公廳關于做好小微企業創業創新基地城市示范有關工作的通知工信廳企業函[2015]739號41審計署關于審計工作更好地服務于創新型國家和世界科技強國建設的意見審政研發[2016]61號42國家發展改革委、中國科協關于共同推動大眾創新創業工作的意見發改高技[2015]3065號43國家發展改革委辦公廳關于印發雙創孵化專項債券發行指引的通知發改辦財金[2015]2894號44國家發展改革委辦公廳關于做好2015年全國大眾創新創業活動周組織籌備工作的通知發改辦高技[2015]2576號45全國知識產權宣傳周活動組委會辦公室關于開展2016年全國知識產權宣傳周活動的通知國知發辦字[2016]16號46國家知識產權局關于舉辦2015年第九屆中國專利周的通知國知發管函字[2015]195號47國家知識產權局、財政部、人力資源社會保障部、中華全國總工會、共青團中央關于印發《關于進一步加強知識產權運用和保護助力創新創業的意見》的通知國知發管字[2015]56號48科技部關于印發《專業化眾創空間建設工作指引》及公布首批國家專業化眾創空間示范名單的通知國科發高[2016]231號49科技部關于印發《發展眾創空間工作指引》的通知國科發火[2015]297號50中共科學技術部黨組關于貫徹落實黨的十八屆五中全會精神 深入實施創新驅動發展戰略的意見國科黨組發[2016]1號51國土資源部、發展改革委、科技部、工業和信息化部、住房城鄉建設部、商務部關于支持新產業新業態發展促進大眾創新創業用地的意見國土資規[2015]5號52質檢總局關于助推大眾創新創業的意見國質檢辦[2016]155號53商務部等19部門關于加快發展農村電子商務的意見商建發[2015]306號54國家工商總局 中央編辦 國家發展改革委 稅務總局質檢總局 國務院法制辦關于貫徹落實《國務院辦公廳關于加快推進“三證合一”登記制度改革的意見》的通知工商企注字[2015]121號55工商總局關于認真學習貫徹李克強總理重要講話精神 進一步做好深化商事制度改革各項工作的通知工商辦字[2015]53號56農業部、國家發展改革委、國家民委、民政部、國家林業局、國務院扶貧辦關于實施開發農業農村資源支持農民工等人員返鄉創業行動計劃的通知農加發[2015]8號57農業部辦公廳、共青團中央辦公廳、人力資源社會保障部辦公廳關于開展農村青年創業富民行動的通知農辦加[2015]17號58農業部辦公廳關于加強農民創新創業服務工作促進農民就業增收的意見農辦加[2015]9號59農業部辦公廳 共青團中央辦公廳 人力資源社會保障部辦公廳關于開展農村青年創業富民行動的通知農辦加[2015]17號60農業部 國家發展和改革委員會商務部關于印發《推進農業電子商務發展行動計劃》的通知農市發[2015]3號

續表2編號政策名稱政策文號61農業部關于實施推進農民創業創新行動計劃(2015—2017年)的通知農加發[2015]3號

2.2 政策文本內容分析單元編碼

內容分析法應用的關鍵在于內容編碼，文獻研究已經證實提早確立編碼范圍有助于辨清和查找內容當中固有的語義問題[17]。根據前文構建的三維評估框架，政策文本分析的類目設置為基本政策工具：供給面、環境面、需求面；創新創業周期維度：種子期、初創期、成熟期、衰退期；政策層級維度：第一層級、第二層級、第三層級、第四層級。通過對類目進行較為準確的界定，以保證類目之間的互斥性和完備性。按照“政策編號-序列號”的編碼方式，對選取的61份政策文本內容進行編碼。部分基于政策工具的政策文本內容分析單元編碼如表3所示。

表3 政策文本內容分析單元編碼舉例

3 基于三維評估框架的大眾創新創業政策分析

3.1 頻數統計

基于文中所建立的三維評估框架，采用內容分析法對大眾創新創業的61份政策文本進行分析。如若某條政策不單單使用一種政策工具，須將使用的所有政策工具的次數記錄下來，再根據每種政策工具作用的企業不同時期即創新創業周期進行統計，最終形成如表4所示的政策得分表(其中各層級中相應數值的單位為“次”)。

3.2 基本政策工具維度分析

根據表5的統計數據，供給面、環境面和需求面政策工具得分所占比例依次為37.19%、53.76%、9.05%。供給面和環境面政策工具使用過溢。相對于其他供給面政策工具而言，政府在創新創業技術支持和資金投入方面的支持比較薄弱，技術支持(82分)、資金支持(47分)占供給面政策工具總得分(386分)的比例僅為21.24%、12.18%。技術創新是創新創業的原動力，通過技術支持可以突破制約生產力的要素實現創新，為創業的最終成功提供機會。而創新創業主體如果缺乏啟動資金，創新創業動機則有可能被扼殺在種子期，成功機會將變得十分微小。

需求面政策工具主要通過政府采購、服務外包、經營壁壘和海外交流等措施來減少市場的不確定性，從而拉動創新創業發展，其對創新創業活動的拉動作用較環境面政策更為直接[18]。然而，在促進創新創業的政策工具中，需求面政策工具嚴重不足，其得分僅僅占到總體的9.05%。同時，現有的需求面政策工具中大部分是與減少經營壁壘相關的政策，政府采購和服務外包的政策工具未曾涉及。

表4 大眾創新創業政策得分

續表4第一層級第二層級第三層級第四層級政策工具得分各周期得分及占比4A類322154B類4C類4D類4E類4F類4G類542254H類222124I類4J類4K類4L類4M類52(5.02%)

表5 基本政策工具維度的得分情況

3.3 創新創業周期維度分析

由表4可知，針對種子期企業的政策支持占總體得分的27.70%，初創期企業占53.09%，成熟期企業占14.19%，衰退期企業占5.02%。初創期企業的政策扶持力度最大，而處于衰退期的企業政策支持不足。

在創新創業的種子期，運用供給面政策工具占比51.22%，環境面46.69%，需求面2.09%。整體涉及供給面的政策工具較多。其中，使用人才培養、策略性措施、公共服務、基礎設施建設的政策工具較多,金融支持、稅收優惠、法規管制、資金支持、經營壁壘、海外交流幾項政策工具使用的較少，政府采購、服務外包、技術支持沒有涉及。

在創新創業的初創期，運用供給面、環境面、需求面政策工具比例分別為31.64%、55.82%、12.55%。環境面政策工具占比最高，這一階段使用金融支持、公共服務、策略性措施、技術支持、經營壁壘、基礎設施建設、稅收優惠、資金支持較多，法規管制、人才培養、海外交流幾類工具較少，政府采購、服務外包未曾涉及。

在創新創業的成熟期，使用供給面、環境面、需求面政策工具比例分別為34.01%、54.42%、11.56%。環境面政策工具占比最高，這一時期，法規管制、技術支持、策略性措施、公共服務、基礎設施建設幾類政策工具使用頻次較高，人才培養、金融支持、經營壁壘、稅收優惠、海外交流、資金支持使用頻次較少，政府采購和服務外包沒有被采用。

在創新創業的衰退期，需求面政策工具沒有被采用，使用供給面、環境面政策工具比例分別為28.85%、71.15%。其中，僅人才培養、法規管制、策略性措施這三個政策工具被使用，其他政策工具均未被采用。

3.4 政策層級維度分析

在61份政策文件中，全國人大發文2份，國務院及其辦公廳發文27份，各部委單獨發文19份，聯合發文13份。其中，聯合頒布政策最多的部門是發展改革委(聯合頒布政策6份)。發展改革委既有在微觀層面對市場、企業以及建設項目的監督管理工作，又有宏觀層面對產業結構改革、經濟體制改革、社會發展戰略負有職責，范圍寬、權限大，這也是它與其他國務院部委聯合發文幾率高的原因。但在創新創業不斷發展的過程中，需要更多的部門聯合，形成合力共同推進創新創業更好地發展。此外，在部門協同頒布的政策中，主要以通知為主(占69.23%)，不僅力度低，而且實施期限較短，這既不利于不同部門在政策制定上的長期協同，又不利于系統性政策的制定和實施[14]。

4 結論與建議

通過上述分析可以得出以下結論：

(1)在供給面政策工具使用中，政府在技術支持和資金投入方面的支持力度相對薄弱。很多行之有效的需求面政策工具如政府采購、服務外包沒有被采用。

(2)衰退期企業僅使用人才培養、法規管制、策略性措施這三個政策工具，沒有發揮需求面政策工具的拉動作用。

(3)發展改革委是聯合發文的主要部門，但協同頒布的政策力度低，實施期限短。

根據上述結論，提出以下建議：

(1)政策的著力點應該從供給面到環境面到需求面不斷完善。供給面和需求面政策工具在推動與拉動創新創業活動方面更具活力。在供給面政策工具使用中，政府在技術支持和資金投入方面的支持力度相對薄弱。對創新創業企業技術上的支持，增加技術轉移、科技成果轉移轉化在整個創新創業政策體系中的比重，對增強企業發展的源動力具有重要作用。而資金投入在創新創業活動的啟動階段尤為重要。如果缺乏啟動資金，創新創業主體將看不到創新創業的機會，從而喪失創新創業的動機，導致創新創業活動停留于種子期無果而終。同時，政府應重視需求面政策工具的使用，特別應加強政府采購、服務外包兩大政策工具的使用，以便于真正發揮需求面政策工具對創新創業活動的拉動作用。

(2)注重政策工具與創新創業周期的搭配使用。創新創業活動本質上是一個充滿不確定性的動態發展過程，創新創業主體從種子期發展成成熟期企業會受到許多資源和制度的制約。因此，創新創業活動在不同創新創業發展階段的政策需求是不同的。尤其針對衰退期企業，不僅要完善市場退出機制，更需要采用多種方式支持企業轉變生產經營模式、商業模式、盈利模式以及產品形態，為企業注入新的生命力，使其能夠成功轉型。總之，政府應根據創新創業企業的政策需求和成長規律建立一個長效的政策支持體系，并不斷動態調整政策工具，保障政策的適用性、連貫性和系統性。

(3)適度提高頒布政策的力度，強化不同部門之間的協調，從更大程度上推動創新創業。過低的政策力度不利于系統性、戰略性政策的制定和實施。在后續政策的制定過程中，應適度提高協同頒布政策的力度。在政府體制改革的進程中，還應進一步加強部門間的協調，深化部門之間協同的深度和廣度，從更大程度上推動創新創業。