論國有企業改制中的劃撥土地處置

王同兵

摘 要 黨的十九大報告指出，“要完善各類國有資產管理體制，改制國有資本授權經營體制，加快國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組，促進國有資產保值增值，推動國有資本做強做優做大，有效防止國有資產流失。深化國有企業改制，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”。其中心環節和核心內容是建立現代企業制度，增強國有企業活力，提高國有企業經濟效益。國有企業改制面臨的主要問題之一是國有資產處置問題，尤其是劃撥土地處置問題。國有企業劃撥土地使用權，是指國有企業通過除出讓土地使用權以外的其他各種方式依法取得的國有土地使用權，同時也是國家在一定年期內繼續向國有企業無償提供生產經營的場地。2017年7月18日，國務院辦公廳《關于印發中央企業公司制改制工作實施方案的通知》（國辦發〔2017〕69號），明確了國有企業改制土地處置方式。構建產權清晰、使用權類型及用途合規的土地產權關系，成了國有企業改制的內在要求和重要內容，也是建立社會主義市場經濟的必然要求。

關鍵詞 國有企業 劃撥土地 處置

一、國有企業改制概述

國企改制經歷了從放權讓利、政策調整進入轉換機制、制度創新的階段。目前，大批國有企業建立現代企業制度試點，推行公司制、股份制、混合所有制改制，不斷推進現代企業制度的建立與完善。

如果按照國有企業承擔國有經濟的使命和不同的功能定位，可將國有企業分為公共政策型、特定功能型和一般商業型企業三類。

第一類是公共政策（公益）型企業，主要是指處于自然壟斷的行業、提供重要的公共產品和服務的企業，具體行業包括教育、醫療衛生、公共設施服務業、社會福利保障業、基礎技術服務業等。這類國有企業不以營利為目的，主要承擔公益目標。

第二類是特定功能型企業，主要是指涉及國家安全的行業、支柱產業和高新技術產業的企業。這類企業所處領域相對寬泛，具體包括軍工、石油及天然氣、石化和高新技術產業等，而且這類領域隨著國家的經濟發展及戰略變化可以變化，這類企業既需要充當國家政策手段，又需要追求盈利，以促進自身的發展壯大，從而發揮對國家經濟安全和經濟發展的支撐作用。

第三類是一般商業型企業。這類企業是除了上述兩類企業以外所有的現有企業，屬于競爭性行業，其生存和發展完全取決于市場競爭。

二、國有企業劃撥土地使用權存在的問題

國有企業劃撥土地存在的主要問題主要集中在存量劃撥土地方面，尤其是經營性的存量劃撥土地。目前，國有企業存量土地中大量的經營性用地的使用權還屬于行政劃撥的性質，這種土地用途與土地性質不一致的情況在現實中引發了系列的問題。具體如下：

（一）土地利用效率低下或閑置

因土地有償使用政策未完全覆蓋企業的所有用地，對于未實行改制的企業或改制時采用保留劃撥政策的企業，其土地使用權類型仍為劃撥，土地的處分權受到了嚴格限制。

第一，企業不敢用劃撥土地。《國有企業改制中劃撥土地使用權管理暫行規定》（國家土地管理局令第8號）第八條規定：一是國有企業兼并國有企業或非國有企業，以及國有企業合并，兼并或合并后的企業是國有工業生產企業的；二是在國有企業兼并、合并中，被兼并的國有企業或國有企業合并中的一方屬于瀕臨破產的企業；三是國有企業改造或改組為國有獨資公司的。上述3種情形中，國有企業保留劃撥用地方式的期限不超過5年。企業的劃撥土地使用權非企業完全產權，到期后有被政府收回的風險，導致企業對持有的劃撥土地不敢投入、不敢開發，怕被收回，存在企業投資風險，造成土地利用率低下。

第二，企業劃撥土地閑置現象普遍。土地近幾年一直處于增值的趨勢，由于劃撥土地無取得成本，部分土地甚至可以作為特殊用途土地減免土地使用稅，企業為了維護自身利益最大化，不愿將超出自身實際需求，即處于閑置狀態的土地交回政府收儲，造成土地資源浪費。同時，國家或政府也實現不了其所有者的權益，造成國有土地所有權事實上的“虛位”。

（二）存在亂用土地或利用漏洞牟利情況

第一，對于存量的劃撥用地，企業擅自改變土地用途，從公益（辦公）用途變為經營用途或從工業用途變為商業用途。國企實施政企分開后，部分國家機關在職能轉變中變成了企業，因劃撥土地改變用途需要補交出讓金或由政府收回土地并改變用途后通過“招拍掛”出讓，企業為了減少投資支出，自行變更劃撥土地的實際用途，但卻未申請變更，形成了大量“隱形”經營性的劃撥土地，與劃撥土地的公益性相違背。

第二，取得劃撥土地后改變用途獲利。《劃撥土地使用權管理暫行辦法》（國家土地管理局令第1號）第二十六條規定，劃撥土地使用權人可按照標定地價的一定比例（最低不得低于標定地價的40%）補交出讓金，將劃撥土地變為出讓土地。部分企業存在將實際閑置的劃撥土地補交出讓金后，改變土地性質及用途后轉讓獲利。

三、國有企業改制中劃撥土地使用權管理及處置方式

劃撥土地使用權是指土地使用者經縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后取得，或者無償取得而且沒有使用期限的國有土地使用權。

1986年，根據社會主義市場經濟建設需要，同時為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經濟的可持續發展，我國頒布了《中華人民共和國土地管理法》，對建設用地實行劃撥土地使用權與出讓土地使用權并行的“雙軌制”。其中，劃撥土地分為兩類：一類是存量劃撥土地，這主要指在《中華人民共和國土地管理法》頒布前，即土地使用權出讓制度實施前通過無償方式取得的劃撥土地，其中有公益性劃撥用地，也有經營性劃撥用地；另一類是新增劃撥土地，主要指在出讓制度實施后所取得的劃撥土地，該類劃撥土地原則上只能用于城市基礎設施建設、公益事業及國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施建設。

本文所討論的國有企業改制中劃撥土地處置問題，是指國有企業持有的存量劃撥土地處置。在計劃經濟體制下，無論是公益性用地還是經營性用地，企事業單位均通過唯一的行政劃撥方式取得土地，所取得的土地由國家統一調撥，無償使用。

為支持國有企業改制，進一步推進土地有償使用制度，原國家土地管理局于1998年2月頒布了《國有企業改制中劃撥土地使用權管理暫行規定》（國家土地管理局令第8號），對國有企業進行公司制改造、組建企業集團、股份合作制改組、租賃經營和出售、兼并、合并、破產等改制中涉及的劃撥土地使用權管理作出明確規定，規定國有企業使用的劃撥土地使用權應當依法逐步實現有償使用制度，根據企業改制的不同形式和具體情況，可分別采取土地使用權出讓、土地授權經營、國家以土地使用權作價出資（入股）、國有土地租賃和保留劃撥土地等方式處置國有土地使用權，這5種方式共同構成了國企改制劃撥土地使用權處置的政策體系。

四、國有企業改制中劃撥土地處置方式的優缺點及價值討論

（一）補交出讓金變為出讓土地

國家以土地所有者的身份將土地使用權在一定年限內出讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金。

國有企業劃撥土地使用權可通過補交出讓金，以協議方式變為出讓土地。以劃撥方式取得的國有土地使用權需要轉讓（出讓）的，應當報有批準權的人民政府批準（一般為土地所在的市、縣人民政府）。準予轉讓的，應當由受讓方辦理出讓手續，繳納土地出讓金。應繳出讓金不得低于該出讓土地價格的40%。劃撥土地補辦出讓手續的，出讓年限自出讓合同簽訂之日起算。

土地出讓方式是土地使用權取得者取得用地的一種方式，同時也是土地資產處置的一種方式。出讓的土地使用權是土地使用者向國家購買的一種財產權，土地使用者不僅可以占有、使用和取得土地收益，還可以獨立支配和處置土地使用權。

優點：對出讓土地來說，土地所用權人和土地使用權人的權利義務進行了明確的法律形式的界定，它是一種獨立的物權，使用權人具有法定范圍內任意的處置權，如轉讓、出租和抵押等。

缺點：地面無房屋建筑物的劃撥土地一般不得協議出讓，需由縣級以上人民政府收回后，通過“招標、拍賣、掛牌”方式進行公開出讓，這給企業取得土地帶來不確定性或增加了土地取得成本。

地方政府在協議出讓土地時，一些評估機構專業人員與企業串通，壓低土地的評估價格，提供虛假數據，以此來幫助企業以較低的價格獲得國有土地使用權，協議地價大大低于土地的市場價格，這使得大部分本應由國家收取的土地出讓金白白流失。

原土地價值確定：《劃撥土地使用權管理暫行辦法》（國家土地管理局令第1號）第二十六條規定，劃撥土地使用權人可按照標定地價的一定比例（最低不得低于標定地價的40%）補交出讓金，將劃撥土地變為出讓土地。標定地價由所在地市、縣人民政府土地管理部門根據基準地價，按土地使用權轉讓、出租、抵押期限和地塊條件核定。據此，劃撥土地使用權價值應不高于相應出讓土地的60%。

適用范圍：擬改制為混合所有制特、股份制企業，以及擬轉讓給改制分流企業（地上資產為改制分流企業所有）。

（二）將劃撥土地變更為授權經營土地

國家將一定年期的（劃撥）土地使用權作價后，授權給特定企業進行經營管理，該企業可以向其直屬企業、控股或參股企業以作價出資（入股）或租賃方式配置土地，這種方式有利于盤活企業土地資產，優化配置土地資源，但被授權企業必須接受授權部門的監督。

采用授權經營方式處置土地資產的，其資本金按政府應收取的土地出讓金額計算，這種使用權是國家以土地使用權價格的全額作為國有資本金授權給國家控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司經營。

優點：是指這種方式有利于盤活企業土地資產，優化配置土地資源。與出讓、作價出資（入股）和租賃方式相比，經國家授權經營而獲得的國有土地使用權人在權利取得時不必支付任何費用（如出讓金、租金等）。

缺點：授權經營方式不是一種土地資產處置方式，實質是一種土地資產管理方式，也就是說，被授權經營的企業是在該企業集團內部代表國家經營管理土地，并必須接受授權部門的監督。

首先，被授權企業范圍限制較為嚴格，必須是經國務院批準設立的國家控股公司、作為國家授權投資機構的國有獨資公司和集團公司，一般只針對央企。中小國有企業、外資企業、民營企業等都不可能成為授權經營國有土地使用權的權利主體。

其次，被授權企業處置授權經營土地受到限制，其可以向直屬企業、控股或參股企業以作價出資（入股）或租賃方式配置土地，但向集團公司以外的單位或個人出租時，應報授權部門同意；對外轉讓時，需經授權部門和地方土地行政主管部門批準，并補繳土地出讓金。

土地價值確定：《國土資源部關于加強土地資產管理促進國有企業改制和發展的若干意見》（國土資發〔1999〕433號文件）指出：“進一步明確國家作價出資（入股）和授權經營土地使用權的權益。以授權經營方式處置的，土地使用權在使用年期內可依法作價出資（入股）、租賃，或在集團公司直屬企業、控股企業、參股企業之間轉讓，但改變用途或向集團公司以外的單位或個人轉讓時，應報經土地行政主管部門批準，并補繳土地出讓金。”據此，地方國土部門一般會認定授權經營土地價值為相應出讓土地的60%，目前國家正在部分地區試點將授權經營土地價值參照出讓土地價值執行。

適用范圍：經省級以上人民政府批準實行授權經營的企業，企業規模大、劃撥土地面積大且多、國有資本金不足、關系到國計民生的大企業。

（三）政府將土地作價出資（入股）

國家以土地使用權作價出租（入股），是指國家以一定年期的國有土地使用權作為出資投入改制后的新設企業，該土地使用權由新設企業持有。

土地作價出資（入股）國有企業改制中特有的一種土地處置方式，企業可依照土地管理法律、法規關于出讓土地使用權的規定轉讓、出租、抵押土地使用權。土地使用權作價出資形成的國家股權由國有資產投資主體委托有資格的國有股權持股單位統一持有。

優點：企業不需交納出讓金或租金，資金壓力減輕。土地使用權成為企業的法人財產，可以依法進行轉讓、出租和抵押等，有利于企業整體資產的合理運營，在一定程度上避免了國有資產的流失。

缺點：目前尚未有詳細實施辦法，國家與企業共擔風險，國家股持股人不明，不便管理，影響國有股的切實實現。國家股同股不同權，在配股等方面容易造成國有資產收益的損失。土地資產總額巨大，會大大改變企業股權結構，影響企業生產效益指標，影響其他股東的積極性。土地資產日趨增值的特性得不到體現，國有資產收益不能隨國有土地資產的增值而增加。

土地價值確定：企業在國企改制中通過作價出資（入股）方式取得土地使用權，是以相應價值的股權為代價的，其土地價值為相應出讓土地價值。《對關于執行股份有限公司土地使用權管理暫行規定中的幾個問題的請示的批復》（國土批〔1997〕56號）規定，對原劃撥土地使用權采取國家股入股的，股份制企業對入股的土地享有與出讓土地使用權同樣的權利。

適用范圍：具有國家授權投資機構資格的企業，劃撥土地面積大、經營效益好、競爭能力強、有開發前途或政策上需扶持的關系到國計民生的企業。

（四）政府將劃撥土地轉為國有土地租賃形式

國家將國有（劃撥）土地出租給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，辦理土地租賃權證，并支付租金的行為，可以采用招標、拍賣或者雙方協議的方式，有條件的，必須采取招標、拍賣方式。國有土地租賃是國有土地有償使用的一種形式，是出讓方式的重要補充。

土地租賃合同經縣級以上人民政府土地行政主管部門同意后可以轉讓，改變原合同規定的使用條件，應當重新簽訂土地租賃合同。租賃土地上的房屋等建筑物、構筑物可以依法抵押，抵押實現時，土地租賃合同同時轉讓。

國土資源部《規范國有土地租賃若干意見》第六條規定：“國有土地租賃，承租人取得承租土地使用權。承租人在按規定支付土地租金并完成開發建設后，經土地主管部門同意或根據租賃合同約定，可將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押。承租土地使用權轉租、轉讓或抵押，必須依法登記。”承租土地使用權的轉租。承租人將承租土地轉租或分租給第三人的，承租土地使用權仍由原承租人持有，土地承租人與第三人建立了附加租賃關系，第三人取得土地的他項權利。

優點：企業化整為零，按年或固定期限分次支付土地租金，減少資金占用，緩解了國有土地使用權出讓時一次性支付出讓金的困難。企業處置土地較為靈活，即在按規定支付土地租金并完成開發建設，經土地行政主管部門同意或根據租賃合同約定，并依法登記后，可將承租土地使用權轉租、轉讓或抵押。

缺點：有關法律、法規不健全，使國有土地租賃工作缺乏全面的法律依據，導致地方國土部門無法可依，降低了此類處置方式的可操作性。

土地價值確定：土地租賃期間產生的土地租賃費用就可以計入長期待攤費用和租賃費作為土地價值。

適用范圍：經營效益較差、競爭能力不強，一次性支付土地出讓金困難的企業。

（五）保留劃撥土地使用權

優點：節約土地使用成本。

缺點：企業只能自用，無法轉讓、出租和抵押。由國有企業繼續用于生產經營的，企業每年以土地租金的方式將土地收益向所在市、縣區土地管理部門支付，由土地管理部門按規定上繳財政。改制為股份制的國有企業無法繼續使用劃撥土地。

原土地價值確定：無價值或只體現取得時繳納的補償、安置等費用。

適用范圍：涉及國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地的企業。

（六）針對國企閑置劃撥土地，政府應適當補償，鼓勵企業退回此類土地

優點：有利于政府集約節約利用土地。

缺點：對于部分閑置土地，如企業保留位置較優越土地，交回位置不利土地，不利于土地的再次利用。

土地價值確定：參照《劃撥土地使用權管理暫行辦法》（國家土地管理局令第1號）第二十六條“劃撥土地使用權人可按照標定地價的一定比例（最低不得低于標定地價的40%）補交出讓金，將劃撥土地變為出讓土地”規定，對土地及地面附著物進行評估，按照出讓土地的60%和地面附著物的評估價值給予企業補償。

五、結語

國有企業改制是為了更好地發揮企業在市場經濟環境中的作用，因此要合理對待改制過程中劃撥土地處置問題，權衡各項處置方式的利弊，結合各企業及行業的實際情況，選取最有利于企業健康發展的操作方式，逐步引導國有企業，尤其是經營性國有企業使用土地向市場化運作方向轉變，最終實現土地有償使用的全面覆蓋，建立、完善現代企業制度。

第一，對于公共政策型企業的劃撥土地處置，應建立嚴格、規范的審查、監督機制。一是要明確劃撥土地使用范圍。應嚴格按照《物權法》“要嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權”規定，明確劃撥土地的使用目的嚴格限定在公益性目的上，其他情況下的用地一律通過有償出讓的方式使用出讓土地。二是嚴控土地用途變更的審批程序。為避免企業以公益名義取得劃撥土地使用權后通過改變用途而進行其他獲利使用，必須設置嚴格的變更用途條件，禁止在批準用途和規劃要求之外使用土地建設項目，不允許通過轉讓方式謀取利益。防止企業擅自改變用途而形成土地“隱形市場”，或通過“公益性”之名取地后又轉手獲利的情況發生。三是加強對劃撥土地用途的監督。應嚴格按照國土資源部《劃撥用地目錄》中第四條“企業如因改制、轉讓土地使用權或者改變土地用途等不再符合《劃撥用地目錄》規定的，對所取得的劃撥土地使用權應當實行有償使用”規定，由國土部門定期對企業劃撥土地的實際用途進行檢查監督，發現事實上已改變公益性的用途的或具有經營性質的，收回劃撥土地使用權或強制將其納入出讓的范圍，并以土地租金形式對企業改變用途使用土地期間獲得的收益予以收繳。

第二，對于一般商業型企業的劃撥土地處置，應采取過渡性措施，逐步將存量的經營性劃撥用地變為出讓土地，最終實現土地有償使用。一是明確此類企業使用土地的最終形式是出讓或租賃。應適當放寬存量劃撥土地出讓的條件，允許該部分企業以定向出讓、補交出讓金的方式轉變土地使用權類型，或允許企業以相對固定的年限及略低于市場價格的租賃，鼓勵企業放棄劃撥土地。二是嚴格控制過渡性措施的適用范圍。雖然采取授權經營和作價出資（入股）方式在國企改革的過程中發揮了積極作用，但因通過出讓方式將存量經營性劃撥土地入市是最終解決途徑，故對于采取授權經營和作價出資（入股）方式處置土地資產的國有改制企業，應設置嚴格的審批條件及手續要求，在條件成熟時，逐步向出讓土地并軌，將土地過渡為有償出讓。三是限制劃撥土地使用期限。應對經營性劃撥用地明確一定的過渡期限，在過渡期內可暫時無償使用，過渡期結束后應強制出讓，否則由國土部門收回劃撥土地使用權。

第三，對于特定功能型企業，應逐步由國家政策支持向市場化運行方向轉變，但因體量龐大，其使用的劃撥土地可采取較一般商業型企業相對寬松的政策加以引導和扶持，確保企業改革的平穩推進。

（作者單位為中國石化銷售有限公司山東石油分公司）

參考文獻

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