關于我國《節(jié)約能源法》的立法思考

朱華鋒

能源不僅是人們生產生活的物質基礎，同時也是社會經濟可持續(xù)發(fā)展的物質保障，是人類社會生產發(fā)展不可缺少的要素。能源資源是有限的，大部分能源為不可再生能源，為了實現(xiàn)社會經濟和持續(xù)發(fā)展，必須使人們充分、合理利用能源，發(fā)揮能源資源最大限度的效益，杜絕能源浪費和非法使用能源的行為。因此，制定統(tǒng)一的法律規(guī)范就顯得頗為重要。通過對我國能源現(xiàn)狀的理論與實證研究，并借鑒國外節(jié)能立法的經驗，對我國《節(jié)約能源法》存在的問題進行研究，提出改進與完善的建議，推動能源節(jié)約型社會的構建。

能源工業(yè)迅速發(fā)展，是社會經濟持續(xù)快速發(fā)展的基礎，人類的生產生活已經離不開能源。我國雖然能源資源總量豐富，但因分布不均衡，利用率低，人均擁有量低；再加上能源資源利用方式不合理，造成資源浪費，我國正面臨能源資源枯竭的問題。因此，完善節(jié)能立法，建立資源節(jié)約型社會，貫徹節(jié)約資源的基本國策，推動經濟可持續(xù)發(fā)展刻不容緩。我國于2008年4月1日實施了新的《節(jié)約能源法》，較之前有了很大改進，但仍有不完善之處?？v觀國內外能源利用現(xiàn)狀，借鑒國外尤其是日本的節(jié)能立法經驗，建議對我國現(xiàn)有的《節(jié)約能源法》進一步完善，細化激勵措施，鼓勵社會公眾參與，全民節(jié)能；增加積極應對氣候變化的具體措施；加大對農村節(jié)能的投入和支持等。

一、我國節(jié)能立法以及存在的問題

能源問題是當今社會生產發(fā)展要考慮的頭等大事。隨著社會經濟的發(fā)展，工業(yè)化、城市化加速，能源資源的消耗日益擴大，又加上普遍存在不合理利用的現(xiàn)象，我國正面臨著能源資源枯竭的問題。要實現(xiàn)經濟的可持續(xù)發(fā)展，保持經濟持續(xù)、穩(wěn)定、快速增長，必須建立資源節(jié)約型社會，各行各業(yè)共同努力，社會公眾參與，實現(xiàn)合理利用能源。要想能源發(fā)展，堅持立法先行。只有制定了統(tǒng)一的法律規(guī)范，進行系統(tǒng)的節(jié)能立法，明確各主體的權利義務，才能真正落實節(jié)約資源的基本國策，實現(xiàn)能源的可持續(xù)利用。

一方面，我國現(xiàn)有的節(jié)能立法體系不夠完善。首先，能源基本法缺位，能源法體系十分不完備，缺少基本規(guī)范和方向引導，造成具體的能源部門法存在缺位和不完備的問題。其次，相關的節(jié)能單行法存在缺失，規(guī)定不夠完備，在《節(jié)水法》、《節(jié)材法》等方面還都是空白狀態(tài)。最后，還存在關于能源安全和石油儲備方面的法律保障缺位，對資源開發(fā)的規(guī)制不夠等問題。另一方面，我國的能源利用結構存在問題，能源利用方式不合理，利用效率低，而缺少關于優(yōu)化能源結構的法律；現(xiàn)行法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，多為原則性規(guī)范，缺少明確、具體的，操作性強的法律規(guī)范，細化標準亟待出臺。

二、國外節(jié)能立法的經驗

我國目前的節(jié)能法主要規(guī)范工業(yè)生產領域的能源利用，而對其他領域以及生活消費的能源利用規(guī)定不足。而國外許多國家的節(jié)能立法越來越重視對其他行業(yè)領域的規(guī)范，如德國《節(jié)約能源法》有專門關于建筑行業(yè)節(jié)約能源的規(guī)定，規(guī)定建筑開發(fā)商必須在購房者購房時出具“能源消耗證明”，列明出售的住宅每年的能耗情況，提高建筑行業(yè)的能源消耗透明度。

尤其值得借鑒的是日本的節(jié)能經驗。經歷了社會變革以后，日本的經濟結構也產生了演變，與此同時，能源結構也經歷了從高耗能產業(yè)向節(jié)能型產業(yè)發(fā)展演變的過程，故對于節(jié)約能源的成功經驗，日本可以說是最值得借鑒的一個國家。結合中國能源發(fā)展的基本國情，同時借鑒日本關于節(jié)能立法的有效方法和基本經驗，對我國盡快渡過能源危機，實現(xiàn)國民經濟持續(xù)健康發(fā)展，建立資源節(jié)約型社會有重要意義。我們必須以辯證和發(fā)展的的眼光，從完善節(jié)能立法人手提出應對目前能源現(xiàn)狀的對策。

三、我國《節(jié)約能源法》存在的不足

為了適應能源發(fā)展的現(xiàn)狀，2008年4月1日施行了新修訂的《中華人民共和國節(jié)約能源法》。修訂后的節(jié)能法較原有的有一定程度的改進和發(fā)展。盡管如此，修訂后的《節(jié)約能源法》仍存在許多不完善之處。

（一）對社會公眾參與節(jié)能的規(guī)定不足

節(jié)約型社會建設需要社會各個主體、各行各業(yè)參與，而不是單單靠某一方。因此，僅僅由政府唱獨角戲是不夠的，公眾參與節(jié)能是建設資源節(jié)約型社會的基礎條件?！豆?jié)約能源法》應當建立起完善的社會公眾參與制度，制定相關政策，提供具體的的參與渠道渠道，使社會公眾能夠充分、有效和地參與到節(jié)約能源中。修訂后的節(jié)能法雖然對公眾參與節(jié)能初步進行了規(guī)定，但是仍存在不足和應當完善的地方。例如《節(jié)約能源法》是第8條、第9條的規(guī)定，體現(xiàn)的主要是被動參與和事后參與，而對于主動參與和事前參與的規(guī)定仍然空白。第8條對公眾參與節(jié)能的規(guī)定主要停留在國家開展節(jié)能宣傳和教育，普及知識，培養(yǎng)節(jié)能意識層面，主要是原則性和提倡性規(guī)定，并且屬于公眾被動接受，并不是主動積極參與，且實施效果并不明顯。第9條主要反映了社會公眾對節(jié)能的時候監(jiān)督，并且參與程度不高，可操作性不強。

（二）對節(jié)能標準的細化和執(zhí)行強制力不足

《節(jié)約能源法》多為原財性規(guī)定，其法律規(guī)范缺乏可操作性，對于節(jié)能標準的規(guī)定不夠細化，也沒有留給各級地方政府根據(jù)本地具體情況自主調整的權力。僅規(guī)定國家標準化行政主管部門可以制定有關的節(jié)能標準，沒有國家標準的，國務院主管部門可以指定行業(yè)標準。對于違反節(jié)能法的行為，處罰和應對措施不夠完備，強制力和懲罰力度不夠，影響法律的權威性和執(zhí)行效果。

（三）缺少對“應對氣候變化”的相關規(guī)定

氣候變化是當前國際社會的熱點問題。近年來，隨著生態(tài)環(huán)境的惡化，氣候變化明顯，極端氣候頻發(fā)。為了實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境，各國應采取相應措施，攜手共進，積極應對氣候變化，推進社會經濟綠色、低碳發(fā)展。我國作為人口大國和經濟快速發(fā)展的發(fā)展中國家更應做好表率作用，積極應對全球氣候變化。尤其應重視因過度消耗能源引起的全球變暖問題，研發(fā)節(jié)能技術，開發(fā)新能源，實現(xiàn)能源資源最大限度的合理利用，是應對氣候變化和發(fā)展低碳經濟的一種十分重要的途徑。但是修訂后的節(jié)能法卻未對積極應對氣候變化方面做出規(guī)定，未能順應全球發(fā)展潮流。

（四）對農村節(jié)能的問題未加以重視

農村是基礎產業(yè)，農業(yè)能源是我國能源利用的重要組成部分。而修訂后的節(jié)能法只規(guī)定了鼓勵在農村推廣可再生能源技術。如規(guī)定國家鼓勵、支持在農村大力發(fā)展沼氣、推廣生物質能、太陽能和風能等可再生能源利用技術，按照科學規(guī)劃、有序開發(fā)的原則發(fā)展小型水力發(fā)電，推廣節(jié)能型的農村住宅和爐灶等，鼓勵利用非耕地種植能源植物，大力發(fā)展薪炭林等能源林。除此之外，《節(jié)約能源法》并未對農村節(jié)能的其他問題進行明確具體的規(guī)定，如對不可再生能源現(xiàn)有利用方式的規(guī)范和對其改進制定相應的激勵措施，對農村節(jié)能的重要性認識不足。

四、對我國《節(jié)約能源法>的改進和完善

（一）鼓勵社會公眾參與節(jié)能，增加激勵措施

應增加相應規(guī)范，強化公眾的主動參與、事前參與。由于我國人口眾多，文化教育水平參差不齊，公民意識不夠，社會公眾的節(jié)約能源全民參與意識比較淡薄。所以，培養(yǎng)公民的主動參與意識至關重要。單純進行宣傳和教育遠遠達不到全民參與節(jié)能的效果，應在此之外注重培養(yǎng)公眾主動意識，使公民同時注重社會利益和個人利益。另外，為公眾的參與提供保障，各級政府機關應予以全力支持，開通廣泛的參與渠道，積極對公進行反饋，保證參與效果。除此之外，還應明確規(guī)定公眾節(jié)能的事前參與，實現(xiàn)參與的深度和廣度，從而充分調動公眾的參與主動性和積極性。

（二）增加對全球氣候變化積極應對的規(guī)定

我國是人口大國、工業(yè)大國、能耗大國。由于工業(yè)化發(fā)展，全球能耗加速，生態(tài)環(huán)境日益惡化。在這樣的全球背景下，我國應承擔起國際環(huán)境義務和國內節(jié)能的雙重責任，首先應立法明確規(guī)定積極應對全球氣候變化，貫徹落實節(jié)約資源基本國策的內容，以此順應當前發(fā)展需要，體現(xiàn)我國作為負責任大國所應承擔的重任。

（三）加人對農村節(jié)能的支持力度，做出相應規(guī)定

在開發(fā)農村可再生能源，使用節(jié)能技術進行農業(yè)生產之外，應考慮推動全過程、全方位的農村生產生活節(jié)能，從農產品生產，到農產品加工，再到農村生活，都規(guī)定節(jié)約能源的標準和措施，甚至可以具體到耕作節(jié)能，農村養(yǎng)殖節(jié)能等方面。另外，開展農業(yè)的清潔生產，發(fā)展生態(tài)農業(yè)，建設生態(tài)農村、美麗鄉(xiāng)村，推動農業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（四）對節(jié)能標準進行具體化規(guī)定，加人執(zhí)行力度

節(jié)能立法應突破籠統(tǒng)、概括的缺陷。在對《節(jié)約能源法》的完善上，應對當中原則性的規(guī)定進行展開和細化，制定明確的節(jié)能標準和規(guī)范，如關于農村節(jié)能，公眾參與節(jié)能的規(guī)定，過于原則并且不夠全面。還要增加激勵措施，建立完善的激勵機制，充分調動各行各業(yè)參與節(jié)能的積極主動性。最后要體現(xiàn)法律權威，加大執(zhí)行力度，增大違法《節(jié)約能源法》的強制執(zhí)行力。