行政許可的撤銷淺析

杜鐘浩

依法治國的核心是行政機關必須依法執政。按照依法行政的原則，行政機關有權撤銷違法行政行為。但是，行政機關撤銷違法行政行為的權力并非無限制。對依職權撤銷的限制應該依申請撤銷的限制更嚴格。另外，由于行政行為的類型不同，撤銷違法行政行為受到的限制也不同。對授益性行政行為的撤銷權比負擔性行政行為撤銷權受到的限制更多，而對具有第三人效力的行政行為撤銷權的限制需要基于第三方的影響進行具體分析。實體正義的法律觀念制約著形式正義的法律觀念；公共利益和私人利益的衡量和調節以及行政程序理論的理論基礎給予理論上的限制違法行政行為撤銷權的可能性。

一、撤銷權的含義

“撤銷”即是取消之意。在法律上，撤銷的概念源于民法范疇。后來這一詞被引入行政法中。

行政撤銷是指原行政機關或者其上級行政機關依法或者依申請作出的按程序使非法或者不當行政行為失去法律效力的意思表示。它只是指行政機關的自行撤銷，不包括權力機關和司法機關的撤銷。行政行為撤銷是指具有法定職權的機關認為具有法律效力，但在成立時有瑕疵的行政行為，根據某些程序，依職權或申請作出，使其原則上不存在法律效力的行為。包括權力機關的撤銷，司法機關的撤銷和行政機構的撤銷。因此，行政撤銷是撤銷行政行為的重要組成部分，是對違法或不當行政行為的抵制。

我國《行政許可法》第六十九條規定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：

（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；

（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；

（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；

（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；

（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。

被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷。

依照前兩款的規定撤銷行政許可，可能對公共利益造成重大損害的，不予撤銷。

依照本條第一款的規定撤銷行政許可，被許可人的合法權益受到損害的，行政機關應當依法給予賠償。依照本條第二款的規定撤銷行政許可的，被許可人基于行政許可取得的利益不受保護。”

由此可見，中國行政許可的撤銷主要分為兩類。并且對撤銷的情況也做出了詳細規定。

二、行政許可撤銷的實例分析 （一）案情簡述

根據2010年7月15日的“法制日報”報道，2003年溫州市政府為新城分配了2146畝7號地。幾個月后，國土資源局和規劃局又將其中的1.7畝地重復規劃出讓給了新亞文具有限公司，并在第七座注冊兩個相鄰廠房的兩個國有土地使用權：這種重復沒有被及時發現和糾正。

之后，新城公司將位于原溫州市路云街道尚普周村的91畝地轉讓給三虎房地產公司，其中包含了新亞文具有限公司的1.7畝，規劃局和國土資源局為三虎房地產公司出具了相關文件。至此，新亞公司和三虎公司雙方均持有合法的證件，于是就地塊的所屬問題產生了爭議。2008年，新亞公司和三虎公司分別以溫州市國土資源局為被告向法院提起訴訟，要求撤銷對方公司的相關證件。對此，溫州市政府及相關部門沒有通過行政訴訟程序，而是采用行政手段進行糾錯。溫州市法制辦起草了一份上報給市政府的審核報告，指出從嚴格執法的角度，新亞公司和三虎公司取得國有土地使用權登記均應當撤銷。但最終，溫州市法制辦和國土資源局決定將地塊保留給三虎公司。在審核報告中，溫州市法制辦提出了具體的操作步驟，即首先應根據新亞公司土地使用情況不符合新城總體規劃的事實。首先取消原來發給新亞公司的建設用地規劃許可證。新亞公司在提交建設項目用地規范時提供的建設用地規劃許可證已被撤銷。撤銷建設項目用地呈報說明書，并相應的撤銷了新亞文具有限公司的兩份國有土地使用權證、兩份房屋產權證。但是，如果在行政訴訟中審理案件，法院可以確認市國土資源局和新城公司簽訂的國有土地使用權出讓合同無效。這樣將導致三虎公司國有土地使用權被撤銷，無法啟動強制拆遷程序，從而影響7號地的拆遷安置工作。于是，溫州市政府采納了市法制辦及中院以行政方式解決糾紛的建議，由規劃局撤銷新亞公司的規劃許可，國土資源局取消土地供應計劃，即原行政行為撤銷。

（二）分析

事實上，由于行政行為是非法或不當行為，行政機關撤銷為了自我糾正而已經采取的行政行為并沒有錯。這是基于尊重行政權力和執行合法行政原則。但是，無論是啟動行政訴訟還是行政救濟期限已經超過，行政機關在作出行政行為后由于基于公共利益、公共政策的變化等依職權撤銷行政行為都的確存在，并且越來越多。

行政機關撤銷行政行為是使其行使行政權的活動維持在一個合理合法的軌道上，是依法行政的體現。但是，行政機關自行撤銷行政行為不免產生逃避責任，掩飾過錯等現象。正如上述案例中，行政機關對違法行為沒有發現或者發現了也不處理，等到問題積累到一定程度，相對人之間產生糾紛或者發生重大事故的事后，再運用行政權力對公司、企業進行處理。既然之前發放許可，說明行政機關是經過審批的，那么事后的這些措施，是否都具有合法性呢？

第一，行政機關先將土地出讓給新城公司，然后將土地出讓給新亞公司，這種重復許可的行為本身就是違法的。對于違法行政許可行為，依照《行政許可法》第六十九條作出行政許可決定。行政機關或者上級行政機關可以根據利害關系人的請求，依法撤銷行政許可。也就是說，行政機關應該采取措施消除非法活動。本案中，由于土地使用許可和規劃許可的不相符合，行政機關應當撤銷兩家公司的許可，不過，經過一些衡量和利益選擇后，行政機關采取了解決行政糾紛的辦法。事實上，這一方案并沒有消除非法行為，非法活動依然存在。

其次，批準土地使用權，批準房屋使用權和規劃許可證均屬于授益性行政行為。行政機關吊銷行政許可，損害被許可人的合法權益的，行政機關依法給予賠償。在這種情況下，新亞公司取得土地使用權，房屋使用權和規劃許可后，已投入生產和使用，形成信托權益。但是，溫州市規劃局、國土資源局在撤銷新亞公司的供地方案后并沒有提及賠償事宜，這種做法顯然違背了《行政許可法》的規定。

第三，行政機關對新亞公司撤銷許可決定只是基于兩份文件，即《關于對溫土資【2007】243號請示的審核意見》和《關于對溫土資【2007】243號請示的審核報告》。從決定撤銷到通知新亞公司其許可被撤銷，行政機關都沒有聽取新亞公司的意見。雖然《行政許可法》沒有規定撤銷程序，但這種撤銷顯然違反了正當行為的基本要求。

第四，重復規劃許可的情況出現在2003年，但是溫州市規劃局和國土資源局在2008年對重復規劃許可的行為進行處理。五年過去后，行政當局的撤回會帶來更大的不穩定性。

三、行政行為撤銷權的限制

行政主體不能無限制地撤銷自己所作的行政行為，即使此種行為存在瑕疵，不然就容易產生上述情況。因此，有必要討論限制撤銷行政行為的內容。

（1）程序同一性。也就是說，行政主體必須與進行撤銷行政行為時所采取的步驟和方法一致。秩序同一性原則不僅適用于授益性行政行為，也適用于侵益性行政行為。

（2）損失補償。也就是說，行政主體必須自己的撤銷造成的損失。但是，如果相對人有過錯，行政主體可以根據其過錯程度進行補償。

（3）撤銷權效果限制原則。由于撤銷行政行為，其法律關系應恢復原狀。行政相對人需返還由此所獲利益，這顯然與信賴保護原則相抵觸，因而如果在相對人沒有過錯或不存在欺詐情況下，撤回有利的行政行為不具追溯效力：

（4）法律根據必要性。也就是說，行政主體在撤銷行政行為時必須具有法律依據，特別是有利的行政行為。

（5）注意利益衡量。即撤銷行為所予以保護的利益與相對人由此所減損的利益需作比較。只有前者大于后者情況下，行政主體才可以撤銷。無論是撤銷授益性行政行為還是撤銷損益性行政行為，行政主體都必須說明理由。對于撤銷授益性行政行為，行政主體必須在一定時間內提出。

（6）聽證制度。行政相對人權利中涉及撤銷的，行政主體必須給予對方有機會聽取并允許其進行抗辯：

（7）申請復議或提起訴訟。也就是說，如果對方對行政主體的撤銷權不滿意，可以向人民法院申請復議或者提起行政訴訟，利用司法權維護自己的權利。

依法行政為行政機關撤銷違法行政行為提供了理論支持。要想讓侵害相對人利益的狀況減少甚至是不再發生，就必須對撤銷行政行為進行必要的限制。行政機關應該嚴格遵從法律法規，不能妄斷擅斷。

對撤銷行政行為的權利應該有越來越深入的研究，需要進一步探討。