用創(chuàng)新構(gòu)筑南陽生態(tài)文明制度體系

生態(tài)文明體制改革是一項系統(tǒng)工程，關(guān)鍵是通過生態(tài)文明的制度創(chuàng)新，構(gòu)建一套行之有效的制度體系。習近平同志在十九大報告中指出，加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國。本文從創(chuàng)新制度機制的視角，探討南陽構(gòu)建科學決策的生態(tài)文明體制機制、完善生態(tài)文明制度體系、強化經(jīng)濟調(diào)節(jié)和公眾參與機制的途徑。

（一）構(gòu)建科學決策的生態(tài)文明制度體系

健全生態(tài)文明建設領導機構(gòu)和聯(lián)席會議制度。在南陽市生態(tài)文明建設指揮部的基礎上，成立南陽市生態(tài)文明體制改革領導小組，負責生態(tài)文明制度建設和體制改革工作的開展，各縣市（區(qū)）成立相應組織機構(gòu)，各個有關(guān)機構(gòu)相互協(xié)調(diào)，形成上下良性互動的推進機制。建立各部門的定期聯(lián)席會議制度，穩(wěn)步推進生態(tài)文明建設工作的落實和開展。

探索建立與生態(tài)文明相適應的生態(tài)環(huán)境管理體制。按照生態(tài)系統(tǒng)完。整性的原則，探索建立南陽市生態(tài)文明建設委員會，整合不同部門的國土空間開發(fā)、資源集約利用和生態(tài)環(huán)境保護職能。提升生態(tài)環(huán)境保護在地區(qū)綜合決策中的地位，率先探索與環(huán)境質(zhì)量管理相配套的區(qū)域生態(tài)環(huán)境管理體制、機構(gòu)和職能。加強環(huán)境保護部門統(tǒng)一監(jiān)管環(huán)境污染、生態(tài)保護和資源開發(fā)中生態(tài)環(huán)境問題的職能，排除行政對執(zhí)法的不適當干預。進一步加強基層生態(tài)環(huán)保管理機構(gòu)和隊伍建設，增加對基層環(huán)境保護機構(gòu)的公共財政支出，將基層環(huán)保機構(gòu)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。

制定南陽市生態(tài)文明建設年度計劃，分解落實生態(tài)文明建設各項具體任務，由市政府與相關(guān)責任單位簽訂目標責任書，確保生態(tài)文明建設各項工程和任務得以落實。依據(jù)各縣、市（區(qū)）生態(tài)文明建設的不同定位和有側(cè)重的工作重點，健全生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合考評獎懲機制，根據(jù)縣、市（區(qū)）年度生態(tài)環(huán)境質(zhì)量綜合考評指數(shù)優(yōu)劣狀況，對其實施經(jīng)濟獎勵或處罰。

設立生態(tài)文明建設專項資金，將生態(tài)文明建設資金納入財政預算，并根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展逐步增加投入比例，確保生態(tài)文明建設工作正常開展。統(tǒng)籌專項資金使用，細化專項資金項目，將專項資金主要用于生態(tài)文明建設的重點工程和示范創(chuàng)建體系。爭取中央生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付、中央生態(tài)補償、以獎代補和以獎促治等資金，爭取符合國家產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃的生態(tài)環(huán)境保護、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級、廢棄資源再生利用和靜脈產(chǎn)業(yè)等項目的資金支持。制定并完善各種經(jīng)濟政策，探索多元化融資渠道，鼓勵和引導企業(yè)和公眾參與生態(tài)文明建設，發(fā)揮政府投資主體作用和市場化主導作用，充分利用多渠道商業(yè)融資手段，積極申請世界銀行、亞行和國內(nèi)各級各類銀行貸款。創(chuàng)新環(huán)保投融資模式，通過股票市場及BOT等方式進行融資，吸引和鼓勵社會資本及外資參與生態(tài)文明重大工程項目。強化生態(tài)文明建設資金監(jiān)管，建立有效的專款專用監(jiān)管制度，嚴格執(zhí)行投資問效、追蹤管理。加強審計和監(jiān)管工作，統(tǒng)籌建設資金，確保建設目標和重點項目按計劃推進。加大財政投入和政策支持力度，設立南陽市生態(tài)文明發(fā)展專項資金并逐年增加，主要用于生態(tài)文明制度創(chuàng)新試點工作，支持資源循環(huán)利用重大示范、重大環(huán)境治理項目及生態(tài)建設，生態(tài)文明統(tǒng)計、監(jiān)測、執(zhí)法等基礎設施硬軟件升級改造，生態(tài)文明宣傳、教育、培訓和表彰獎勵等。

（二）完善生態(tài)文明制度體系

1、源頭預防制度建設

建立生態(tài)保護紅線制度。加快建立由生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和自然資源利用紅線“三條紅線”構(gòu)成的南陽生態(tài)保護紅線體系，并通過相應程序使其制度化，作為落實其他各項生態(tài)制度的基礎和底線。一是將禁止開發(fā)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)劃定為生態(tài)功能紅線，明確其空間分布界線，確保南陽市社會經(jīng)濟發(fā)展的基本生態(tài)功能和產(chǎn)品。二是嚴格執(zhí)行由環(huán)境質(zhì)量達標線（即各類環(huán)境要素達到環(huán)境功能區(qū)要求）、污染物排放總量控制線（即全面完成國家和河南省下達的主要污染物減排任務）、環(huán)境風險管理紅線（即環(huán)境風險得到有效防控，無重大環(huán)境事件發(fā)生）組成的環(huán)境質(zhì)量紅線，維護人居環(huán)境與人體健康的基本需要。三是構(gòu)建并執(zhí)行自然資源利用紅線，促進資源能源節(jié)約，避免資源無序開發(fā)，保障能源、水、土地等資源高效利用制度。

建立嚴格的環(huán)境準入制度。基于生態(tài)紅線要求，強化污染企業(yè)停產(chǎn)治理、淘汰和退出。根據(jù)各縣市區(qū)的資源稟賦、環(huán)境容量和生態(tài)狀況，在招商引資工作中，提高環(huán)境準入門檻，明確高耗能、高排放和資源型行業(yè)準入條件，明確資源配置的具體要求及能源節(jié)約和污染物排放等指標，嚴防東部和國外落后產(chǎn)能向中部地區(qū)轉(zhuǎn)移，逐步提升南陽地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。落實和完善環(huán)境影響評價制度。建立健全環(huán)境與發(fā)展綜合決策機制和輔助決策機構(gòu)，施行政府重大社會、經(jīng)濟決策的環(huán)境影響評價制度，在政策、規(guī)劃及項目審批時，認真實行生態(tài)環(huán)境保護否決制度，始終堅持貫徹環(huán)保“三同時”制度。探索將環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風險可接受水平作為環(huán)境影響評價的基本準則，以是否能促進環(huán)境質(zhì)量改善為評估標準，開展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和項目環(huán)評。建立重大項目（政策）社會風險評估制度。對具有社會影響的重大項目、涉及公眾環(huán)境權(quán)益的政策進行程序合法性評估、政策合理性評估、方案可行性評估以及妥善處理公眾合理訴求評估，引入第三方社會評價機制；在重大項目決策前，通過座談會、聽證會、社會公示等多種形式，邀請多方代表對社會風險評估報告和環(huán)境影響評價報告進審評；建立社會風險評估制度執(zhí)行的問責機制，制定系統(tǒng)可操作的應急預案。

2、過程嚴管制度建設

建立充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設實績的領導干部政績評價考核制度。將生態(tài)文明建設的目標考核、領導考評及社會評價納入南陽市綜合考評體系。考慮不同區(qū)市縣發(fā)展的差異性，設立考核指標體系。按照國家“對限制開發(fā)區(qū)域和生態(tài)脆弱的國家扶貧開發(fā)工作重點縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核”的具體要求，提高對西峽、淅川等縣區(qū)考核中的生態(tài)權(quán)重，地方組織部門優(yōu)先選用生態(tài)文明建設工作中成效突出的領導干部。建立統(tǒng)一公平、覆蓋主要污染物的排放許可制度。加快總結(jié)《南陽市排污許可證管理暫行規(guī)定》實施以來的排污許可證制度經(jīng)驗，率先探索根據(jù)排放標準、清潔生產(chǎn)水平和總量控制要求等核定排污單位的排放總量，通過向企業(yè)頒發(fā)排污許可證，將排污單位全面納入統(tǒng)一監(jiān)管的污染物排放許可制度。探索深化總量控制制度。加快探索以環(huán)境容量為基礎、以環(huán)境質(zhì)量為導向的總量控制制度，拓展納入總量控制的區(qū)域特征污染物指標。在國家探索實施以環(huán)境容量為基礎的區(qū)域性污染物總量控制制度、行業(yè)污染物總量控制制度和以企事業(yè)單位為單元核定排放總量的總量控制制度的過程中，爭取成為試點示范地區(qū)。

建立企業(yè)和社會生態(tài)責任制度。明確企業(yè)的生態(tài)環(huán)境責任，健全企業(yè)環(huán)保獎懲機制。建立農(nóng)產(chǎn)品追溯和產(chǎn)品標示制度，強化農(nóng)產(chǎn)品安全管理。

建立嚴格監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法制度。對轄區(qū)內(nèi)的工業(yè)點源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水等所有納污介質(zhì)加強統(tǒng)一監(jiān)管。按照“統(tǒng)一監(jiān)管、分工負責”的思路，履行“地方監(jiān)管、單位負責”的責任，有序整合南陽市不同領域、不同部門、不同層次的監(jiān)管力量，探索建立南陽市環(huán)保部門和公安部門聯(lián)合執(zhí)法的聯(lián)動機制，有效進行環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法。

3、后果嚴懲制度建設

建立生態(tài)環(huán)境損害賠償和刑事責任追究制度。正確使用環(huán)境侵權(quán)案件舉證責任分配規(guī)則，準確認定環(huán)境污染與損害后果之間的因果關(guān)系，探索建立南陽市環(huán)境污染損害賠償基金，確保環(huán)境侵權(quán)受害人得到及時全面賠償，同時使責任人付出高昂代價。健全環(huán)境公益訴訟制度，及時受理法律規(guī)定的機關(guān)和社會團體提起的環(huán)境公益案件。落實《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，加大對環(huán)境刑事責任的追究力度，確保構(gòu)成犯罪的違法行為人得到應有的制裁，借鑒貴陽、昆明、無錫等地的環(huán)境法庭實踐，探索環(huán)境案件審判的新模式。

探索各級黨政領導干部生態(tài)環(huán)境審計和終身責任追究制度。探索建立地方各級黨政領導干部生態(tài)環(huán)境審計和終身責任追究制度，加快研究與南陽市情相符的領導干部離任自然資源資產(chǎn)審計與核算方法。對不顧生態(tài)環(huán)境盲目決策、造成生態(tài)環(huán)境損害嚴重后果的官員，實施終身責任追究。

（三）強化經(jīng)濟調(diào)節(jié)和公眾參與機制

1、經(jīng)濟調(diào)節(jié)機制

建立平衡生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者與受益者利益關(guān)系的生態(tài)補償制度。按照“誰保護、誰受益”，“誰改善、誰得益”，“誰貢獻大、誰多得”的原則，重點提高丹江口庫區(qū)和生態(tài)移民地區(qū)、南水北調(diào)渠首源頭地區(qū)保護水源的積極性和受益水平。加大地方財政投入力度，逐步提高地區(qū)生態(tài)公益林補償標準。進一步探索建立農(nóng)業(yè)發(fā)展的生態(tài)補償機制，建立健全對畜禽糞便、秸稈、有機生活垃圾的資源化的鼓勵扶持政策。

進一步實施農(nóng)產(chǎn)品地理標識等有利于生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展的制度。利用特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢，進一步挖掘地理標識保護產(chǎn)品品牌，擴大地理標志保護產(chǎn)品范圍，積極有效謀劃地理標志產(chǎn)品保護工作。加強法規(guī)標準體系和技術(shù)規(guī)程建設，完善監(jiān)管機制并維護地理標志保護產(chǎn)品知名形象，通過建立地理標志產(chǎn)品保護制度體系，持續(xù)推動了區(qū)域生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展。

落實引導企業(yè)環(huán)境行為的綠色金融信貸和稅收優(yōu)惠等政策。調(diào)整環(huán)保領域優(yōu)惠政策，制定以減排為目的的優(yōu)惠政策和財稅激勵機制。推動污染企業(yè)（或委托第三方環(huán)境治理服務商）對其造成的污染進行治理。環(huán)保補貼由建設環(huán)節(jié)為主轉(zhuǎn)向兼顧運營環(huán)節(jié)。落實綠色信貸金融政策，全面推進各大銀行建立信貸的“環(huán)保一票否決制”，對列入“區(qū)域限批”、“流域限批”地區(qū)的企業(yè)和項目、或存在未履行環(huán)評審批手續(xù)、不執(zhí)行“三同時”、超標排污、使用淘汰類生產(chǎn)工藝等環(huán)境違法行為的地方和企業(yè)，進行信貸控制，從資金源頭上控制高耗能企業(yè)、污染企業(yè)的發(fā)展。

推動實施排污權(quán)有償使用與交易制度。結(jié)合河南省排污交易相關(guān)技術(shù)規(guī)范和推進實施方案，積極開展南陽市排污權(quán)有償使用與交易工作，推進污染物排放許可有償使用和交易的制度化、規(guī)范化和市場化，建立基于總量控制、排污許可和有償使用的排污權(quán)交易制度，加大排污權(quán)交易的組織機構(gòu)和監(jiān)管能力建設。

2、公眾參與機制

進一步加大公眾參與力度。建立完善政府及企業(yè)環(huán)保信息公開公告制度，環(huán)境決策聽證會制度，專家協(xié)助公眾參與制度，環(huán)境公益訴訟制度；搭建多樣化的信息交流渠道和平臺，以電視、網(wǎng)絡、報刊.問卷、聽證會、座談會、走訪等多種形式開展公眾參與。繼續(xù)深入開展“南陽環(huán)保世紀行”活動，提高環(huán)境輿論引導能力。充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯(lián)等人民團體和各民主黨派、工商聯(lián)的作用，開展生態(tài)文明的“進社區(qū)”及“下鄉(xiāng)”活動，動員社會各界人士積極投身生態(tài)文明建設，形成社會各方共同參與的新局面。強化人大的監(jiān)督與政協(xié)的參政議政。市、區(qū)縣各級政協(xié)要重點關(guān)注全市生態(tài)文明建設情況，積極建言獻策、參政議政，踴躍提交議案提案。市生態(tài)文明建設指揮部（領導小組）辦公室要在每年兩會前一個月向所有人大代表和政協(xié)委員提交生態(tài)文明建設年報，并發(fā)放包括定性和定量評估及具體建議在內(nèi)的征詢意見表，由南陽市辦公室將反饋意見匯總后在兩會期間向社會公布。

引導環(huán)境保護公益組織和志愿者參與生態(tài)文明建設。組織在校學生、退休職工及其它社會工作者利用業(yè)余時間自愿參與各類生態(tài)文明建設的科普、宣傳、監(jiān)督、評議等公益活動。市級財政對志愿者活動給予支持，建立生態(tài)文明建設志愿者和生態(tài)道德模范表彰平臺與表彰基金，每年對自愿者中的優(yōu)秀人員和生態(tài)道德模范給予表彰和獎勵。

（作者李永超系中共南陽市委黨校行政管理教研室主任、教授）（上接第201頁）部區(qū)域鋼筋變形，可采用泵管支撐架放置于鋼筋網(wǎng)網(wǎng)眼中，以滿足泵管的泵送要求。

3、針對C40連續(xù)配筋在井圈及落水井處斷開的情況，在井圈周圍采用雙層鋼筋加固，且加固鋼筋與其周圍鋼筋網(wǎng)片采用綁扎連接，從而確保連續(xù)配筋混凝土基層質(zhì)量及避免井圈的工后沉降。

4、混凝土基層澆筑成型后，及時覆蓋保養(yǎng)布灑水養(yǎng)護，天氣炎熱時安排專人對基層按每天早中晚各一次的頻率進行灑水，每次灑水均透濕基層表面及保養(yǎng)布，以防止基層面層收縮裂縫的產(chǎn)生。

5、因水泥砼無可避免的會產(chǎn)生收縮裂縫，施工中需定期對配筋板的裂縫進行觀測。在市政道路的改造中，出于道路保通需要，連續(xù)配筋板通常會作為臨時路面用于通車，為防止雨水腐蝕結(jié)構(gòu)鋼筋，對于對裂縫寬度小于0.5mm的細裂縫用水泥漿灌縫處理，對裂縫寬度大于0.5mm的裂縫采用注漿處理，在上層瀝青施工時鋪設防裂貼。

四、運營情況及優(yōu)化建議

本工程改造后通車已逾一年半，道路整體運營良好，除地梁與相交道路設置的脹縫處之外，一般路段未出現(xiàn)明顯的反射裂縫。

經(jīng)過一個完整冬一夏循環(huán)的觀察，本工程基于軌道保護要求及現(xiàn)場施工條件限制采取的連續(xù)配筋復合式路面達到了預想中的效果，但由于連續(xù)配筋板的存在，導致瀝青層間的剪切力較大，道路使用期間在極端高溫天氣后，局部公交專用道出現(xiàn)了車轍或坑槽。經(jīng)取芯后發(fā)現(xiàn)局部瀝青砼未充分壓實處滲入的雨水無法排出，加之瀝青層間的高剪切力從而導致病害的出現(xiàn)。后通過在瀝青層內(nèi)設置透水彈簧管作為解決瀝青層內(nèi)排水的措施，取得了顯著的效果。此舉亦可作為同類項目的優(yōu)化措施。為進一步減少路面病害的出現(xiàn)，建議復合路面施工時對瀝青各面層連續(xù)攤鋪，以避免層間的污染，同時對瀝青的層間粘結(jié)進行相應的優(yōu)化設計。

本工程實施進一步證明了連續(xù)配筋復合式路面在市政道路改造時的適用性，并通過對部分設計以及施工細節(jié)的優(yōu)化確保了復合式路面的施工質(zhì)量。本文通過對項目設計、施工以及養(yǎng)護過程的綜述，提煉出連續(xù)配筋復合式路面的實施要點，以供同類項目進行參考。