農民市民化進程中的法律障礙及突破路徑

丁佳

【摘 要】 推進新型城鎮化的核心問題是人的問題，是農民市民化的問題。農村土地流轉制度和農村戶籍制度是影響農民市民化的主要法律障礙。加速推進農民市民化進程要通過法律的立、改、廢及相關配套制度建設依法規制土地流轉和徹底改革戶籍制度，使農民在“出”村和“進”城兩個環節獲得權益保障。

【關鍵詞】 農民市民化；法律障礙；突破；土地流轉；戶籍制度

關乎農民市民化進程的法律障礙主要涉及兩個方面的問題：一是農業轉移人口的“出”——農村土地流轉的法治化問題；二是農業轉移人口的“進”——城鄉戶籍制度改革的問題。自從提出城鄉一體化戰略以來，由政府推動進行的農民市民化轉變，并不僅僅局限于完成人口的遷徙，而是在身份轉變之外的各個方面給予與市民同等的法律和制度保障。

一、農民市民化的基本現狀

我國正積極推進以人為核心的新型城鎮化建設，力圖實現2020年常住人口城鎮化率達到60%，戶籍人口城鎮化率達到45%的目標。[1]社會人口流動很難進行精準的實時監控，目前我國農業轉移人口的統計數據是3億人，但實際中的流動人員既包括改變戶籍進入城鎮的人口，也包括直接涌入城鎮的勞動者，可能會遠遠超過這個數字。龐大的農業人口向城鎮遷移，必然引發一系列的社會問題。

1、轉移的政策與制度，兩者匹配度低

2009年國務院出臺的取消城鄉戶籍限制舉措旨在消除身份界定中的差別，經過幾年的努力，進展不容樂觀。究其原因在于雖然取消了戶籍二元限制，打破了身份的桎梏，但長久以來形成的城市人與農村人的認知并未得到破除，導致農村轉移人口不能融入到城鎮生活化中去，缺乏穩定的歸屬感。另外是政策的改變沒有帶來制度上的變化，無論是戶籍制度本身、還是相應配套的社會福利制度、教育制度等等都沒有明顯的改善，仍然按照過去的規則行事。城鄉的巨大差距及農民工在城市的種種待遇表明，截至目前我國的城鎮化還停留在表面，質量不高。

2、所需基層設施增多，建設提供不足

當人口向城鎮轉移后，城市的承載力有限，以往居民所消耗的資源需要分攤到更多的人口上，城鎮的生活成本會逐步升高。城鎮規劃發展比較滯后，政府對基層設施建設需要支出大量的人、物、財力，不能及時提供配套的服務需求。根據清華大學社會學系的調查，有90%以上的本地農民愿意選擇在就近的小城鎮和縣城居住生活。[2]這種現象又造成了另外的矛盾，小城鎮和縣城的承載能力薄弱，產業發展結構不均衡，依靠城郊的土地吸引工廠，其他產業比重小無法吸納更多的人就業。因此，對于要完成市民化的農民群體來說，他們不僅不能享受城市居民的住房公積金的政策福利，還面臨較小的城鎮房產供需不足的缺陷。

二、農民市民化涉及的法律問題

在改革的進程中，造成農業轉移人口流動現狀阻礙因素是什么，涉及的法律問題是什么，這是值得考究的。筆者以為可以從兩個主要方面進行探討：“出”與“進”，即農業轉移人口為何不愿離開鄉村，愿意離開的為何又不能進入城鎮，其中牽涉的法律問題為衣食住行各方面。

1、農村土地流轉對農民市民化的法律影響

土地對于農民來說就是生存的資本。農民擔心在城鎮生存不下去，又怕同時丟了土地占有份額，因此在雙重的壓力下，許多農村人口對“出”持消極態度。

第一是我國《憲法》規定了土地的公有性質，占用土地的農民是使用者。那么在農轉非的過程中，農民是否繼續占有土地的使用權，這在實踐中存在不同的做法。

第二是根據我國現有法律規定，為了公共利益政府可以征收、征用農村土地。因此在法律禁止農民自由買賣土地的情況下，土地交易主體可由集體或者政府主導，或者買賣，或者征收、征用。目前為止，全國范圍內土地流轉糾紛層出不窮，在糾紛中比例最多的是農民的權益受到侵害：補償款拖欠或者過低、暴力征收等等。目前對農村土地流轉的法律規范比較松散，且執行管理混亂。

第三是隨著城鄉一體化進程的加快，農民土地經營權如何來流轉？流轉運轉方式如何規范？目前學界對這一問題意見逐漸統一。農民占有土地的使用權，那么將多余可能被閑置的土地經營權的轉讓來獲取一定的收益，這樣可以解放更多的勞動力進入城鎮市場。而當前問題在于農村中土地經營權的流轉沒有具體法律規范，農村基于熟人社會會自主協商決定一小部分土地的承包流轉，或由一些新興的農村土地中介公司從事土地經營承包流轉，或是由一些鄉鎮政府部門代為流轉，未形成嚴格的程序規則，總的來看“土地流轉進程慢，還沒有形成統一規范、市場化運作的土地流轉機制，土地流轉中介組織缺乏，流轉信息不暢，往往導致要流轉土地的轉不出，要租土地的租不到。”[3]

第四是不少農村土地被征收、征用或者轉讓經營權后，土地的用途改變。比較常見的則是將耕地變為了建設用地。雖然《土地管理法》第4條明確規定不能將農業用地私自變為建設用地，但是在對法律執行方面的不盡如意，使得農民的耕地受到破壞，從而損害了農民的權益。

2、城鄉戶籍制度對農民市民化的法律影響

在前文中就提到我國已經逐步取消了城鄉戶籍制度，這為農業轉移人口“進”入城式打下了基礎。但是戶籍背后存在的利益格局并未改變。

第一，城市落戶的條件過高。由農轉非戶口，一般城市都會設置一些條件，如學歷、技術等。這對大多數失地農民工來說是十分苛刻的條件。“盡管進行了戶籍制度的改革，北上廣的大城市依然難以進入，指標對農民工的要求太高，難以達標”。[4]如果政府鼓勵農業人口轉為非農戶口，但是未在進入城鎮的準入門檻中出具規范詳細的細則，對農業人口來講則是不確定的條件，所以基于對于自身利益的考量，他們對戶口的變動是比較謹慎的。另外限于落戶程序的繁雜，許多農業轉移人口和常住人口在城市長期落不了戶或者在未明確利益分配細則的情況下根本不愿意移動戶口。[5]

第二，當前城市發布的一系列福利政策還是與戶籍息息相關。子女教育學校的選擇、商品福利房的購買、城市醫療保險、養老保障等服務，以及機動車交通事故的理賠標準也一直都區別對待農村與城鎮戶籍。戶籍制度帶來的一連串影響從未消逝。戶籍其實應當只是為了統計人口數量或者居民戶口的一個手段方式而已，而戶籍制度背后往往掛鉤的是社會保障制度，能夠影響深遠的緣由在于法律制度對農村轉移人口社會保障的缺失。

第三，依附在戶籍制度之下的社會保障服務。其一是轉移人口對社保繳納的意愿與鄉村和城鎮轉移戶口之后社保銜接混亂的現狀，兩者都直接導致這部分人對社保的繳納持消極態度。我國并未頒布明確的法律條文對這種現狀進行指導解決。醫療保險對于農業轉移人口而言是按照以前的農村醫療合作來進行報銷還是按照之后的城鎮醫療進行繳費，如何實現兩者之間的有效銜接是一個需要立法規范的地方。一般農業轉移人口自身對工傷保險的了解比較淡薄，維權意識薄弱，在就業時受到不平等待遇風險增高。社會保險為農業轉移人口提供保障缺失的現狀則為未來法律保障介入提供發揮空間。其二是社會福利的發放，主要是指社會對農業轉移人口的政策傾斜。在轉移人口之后政府部門和企業單位并未拿出具體方案來解決轉移人口面臨的現狀。許多企事業單位并不主動提供持續學習的職業培訓，其他途徑的補貼形式也較少。農業轉移人口中的年輕人更加注重教育問題，但無論是自我繼續教育還是子女教育，都缺乏立法與政策層面上的支持。其三是對底層人士實行的社會救助。本身我國的社會救助機構就良莠不齊，制度不規范。農業轉移人口所在的企業一般并未簽訂正式的勞動合同，也沒有購買失業保險。法律援助雖然是針對困難人員，但是由于自身不通過正常程序維權，不相信法律，也不知道如何尋找維權途徑。法律援助在目前階段并未發揮出該有的價值。

三、突破農民市民化法律障礙的對策

人口的自由流動涉及的權益范圍深遠，僅靠單一制度的出臺不能夠解決所涉及的各種問題。在建設法治社會的背景下，利用立法進行剛性的調節，強制性地為人們樹立起統一市民的觀念，這不失為一個有力的措施。

1、依法規制土地流轉

農村土地流轉制度存在很大的不合理因素，因此如何將農村土地這有形資本發揮出最大的價值，且能夠實現政府所愿：將剩余勞動力遷徙到城鎮建設中去，提高城鎮化水平，實現兩者的雙贏局面，需要立法引導。

（1）立法保證農民對土地的使用權。維持《憲法》確立的土地所有制度不變，要保證農民對原有土地的占有使用權。一旦農民進入城鎮也不能剝奪其對土地的支配，不能違背農民意愿強行收回土地，可以為此設立一個法定的緩沖期，時間為3-5年為益，只要農民不荒廢土地的耕種發揮土地的價值，那么就不能收回土地。當農業人口自愿放棄土地，按照程序規定，根據土地的不同類型一次性補足土地款，由集體組織收回土地。這樣就可以保證農業轉移人口的生存成本，利用土地進行創收，也減輕了城鎮財政的負擔。

（2）立法保證土地的流轉。當農業轉移人口擁有土地但無法耕種時，鼓勵其自由進行流轉，對流轉的期限、程序、標準做出明確條件設置，“應當通過對相關法律的修改及完善，在堅持土地公有制的前提下，積極探索農村土地流轉的合理途徑，既可以實現高效利用土地，盤活這塊“沉睡的資本”，又能夠為農民進城工作、創業提供物質支持”。[6]

（3）要透明土地征收、征用的程序。無論是政府征收、征用都得取得農戶主的同意，嚴格公示用途、期限、補償標準、發放程序，不再是“一刀切”的操作，使得程序公開合法透明化，這樣能夠很大程度上降低土地糾紛。對此，可以出臺一項規范性文件來規定具體的事宜。

（4）落實現有法律規定的各種土地性財產權利。對法律規定的不甚明確的地方要及時根據實際問題進行修改，或者出臺一項專門的司法解釋進行規定。立法不僅要嚴格具體，更多是主體的遵守執行。最后，要對商業建設用地的流轉進行更加嚴格的把控。對違反法律進行圈地的行為，一是做出相應的行政檢查，審查各項證件手續是否合法合理。二是對違反規定的地方及時進行關閉、改造，違者按照規定給予處罰。

2、徹底改革戶籍制度

（1）從法律層面上確定公民的居住自由權利，將戶籍與居住完全割離開來。無論是《憲法》還是立法，遷徙自由作為公民應該享有的一項基本權。戶籍只是進行管理的一種手段，不應該賦予其他的福利價值利益鏈，使其回歸到居住地登記制度的本質，同時構建市場化流動的資源配置體系和城鄉之間、區域之間公共平等的一體化國民身份體系。故對一些部門規章文件就應該做出廢止或者相應的調整，統一由法律進行規定，也許推動《戶籍法》的制定是一種有效的落實方式。

（2）進一步明確城鄉落戶的門檻條件，將落戶作為一項簡單的申請予以登記。為了解決城鄉落戶的困難，有必要統一城鄉落戶的申請條件，只要能夠證明有居住意愿，有穩定的社交環境或者工作地、求學地在此即可落戶。明確告知落戶手續辦理所需的期限、準備的材料等等。當然在政府服務過程中，精簡落戶程序是對民生的一項保障，可以有效地提高落戶速度也節約了成本。在實踐中，目前實行的居住證制度是可以值得推廣的一種做法。頒發居住證，無論是外來人員還是本地人員，均可實現自由的遷徙。在如今全國聯網的條件中，居住證制度的實施也有了技術平臺，保證了一人一居住證，在流動的過程中規定3日內去政府部門更改自己的居住地，實現人口的規范管理。

（3）推進城鄉統一的社會保障立法。立法性文件的缺失使得對農業轉移人口的保障乏力，因此要改變目前的現狀，第一步需要制定一個相輔相成的法律體系。立法工作不是一蹴而就的，而是要經過廣泛的論證后才可以通過頒發，可以先行推廣試點工作，在選定的城市進行社會福利、救助、保險制度的改革，從而上升為具有普世價值的經驗進行推廣。在社會保險領域，根據《憲法》規定的贍養救助精神，可以經過廣泛的征集意見調研起草一部統一的《社會保險法》。在社會福利領域，可以將對農業轉移人口的職業教育培訓納入其中，充分為低學歷人員提供學習技術的機會平臺，為實現職業就業打下基礎。就業機會對市民來說應該同等，以能力高下實現自由競爭，故就業單位設置的不平等就業條件應該被懲治。此舉可以提高市民法治意識，懂得利用正當程序來維護利益。在社會救助領域，可以出臺《社會救濟法》，明確規定救助的條件、范圍、違法的責任、申請的方式等等，形成一個完備的社會救助體系，實現救助目的。《勞動法》規定了用人單位的權責，但是實踐中往往未得到落實，一旦產生糾紛，農業轉移人口的權益得不到保障。因此一方面除了大力監督用人單位的遵法行為，還需要不斷加大法治宣傳，提高大家的遵法守法用法意識，另一方面建構社會救助機制，提供立法之外的法律服務。

【注 釋】

[1] 國務院發展研究中心課題組：農民工市民化[m].北京：中國發展出版社，2011.8.

[2] 李強、陳振華、張瑩：就近城鎮化與就地城鎮化[j].廣東社會科學，2015.1.95.

[3] 翟曉葉、魏振隆：農業轉移人口市民化過程中的土地流轉問題探析[j].農村經濟與科技， 2016.15.185.

[4] 張安毅 ：戶籍改革背景下農民集體所有權與收益分配權制度改造研究[j].中國農業大學學報（社會科學版）， 2015.32.2.

[5] 王沁，金麗馥：戶籍制度改革與農業轉移人口市民化問題探究[j].湖北農業科學，2016.21.5684.

[6] 劉紡熙：有序推進農業轉移人口市民化的法律選擇[j].淮北職業技術學院學報，2015.2.107.

【作者簡介】

丁 佳（1975-）女，湖南益陽人，中共益陽市委黨校法律教研室副教授，主要從事行政法學教學與研究.