我國保障性住房政策效果產生偏差的成因探究
——基于政策網絡理論

曾廣錄

(長沙學院經濟與管理學院，湖南 長沙 410022)

一 問題提出

“十一五”和“十二五” 期間，政府出臺了一系列保障性住房政策，保障性住房數量建設取得了顯著成就。據統計，到2015年底，各種類型的保障性住房存量達5400萬套[1]。兩個五年計劃期間的建設成就無疑為解決中低收入群體的住房問題提供了強有力的物質保障。

政府出臺保障性住房政策的主要目標是要解決中低收入群體的住房困難，讓全體國民共享改革成果，提高這一群體的幸福指數，實現民生目標。

但政策的客觀效果與主觀意愿存在不少偏差，難以達到理想目標，這些偏差在各地保障性住房建成后不斷顯現：①保障性住房入住的實際成本遠高于政府和居民的主觀意愿。各城市的保障性住房基本上推行空間布局上的歧視政策，不僅選擇的地理位置偏僻，而且醫院、學校、公共服務等配套基礎設施落后。盡管保障性住房的租金或購買價格遠遠低于市場價格，但因偏僻，使得就業、出行、上學、看病、購物十分不便，入住后反而增加了生活和就業等方面的成本，使得中低收入群體對保障性住房的期望不高，形成了空置或退出保障性住房的現象[2]。例如，廣州市消費公租房的實際成本占普通中低家庭月收入的比例達到了50%以上，這對低收入家庭來說負擔十分承重。再如，濟南204套經濟適用房因位置偏遠、居住成本高、基礎設施落后、公用設施不完善等因素過半被棄購[3]。②分配不公、退出困難、空間上的群體隔離等問題背離了政策初衷，加劇了社會不公[4]。例如，余勁用5個指標對武漢市保障性住房的效用及福利水平進行了評價研究發現，被保障對象的心理因素、交通條件以及教育條件在其入住后均有不同程度的惡化[5]。③戶籍歧視使得政策所能覆蓋的人群有限，多數中低收入群體可望而不可及。無論是申請公租房、廉租房，還是購買經濟適用房，當地戶口是申請的基本條件。特別是在北京、上海、廣州、深圳這些流動人口龐大的城市，進城打工或做生意的中低收入流動人群和剛剛畢業的大中專畢業生沒有資格入住保障性住房。

那么，為什么這一系列保障性住房政策難以達到理想效果呢？本文試圖依據政策網絡這一公共政策前沿理論就我國保障性住房政策效果產生偏差的成因進行探究。

二 文獻綜述

關于保障性住房政策效果存在偏差的原因，現有的研究文獻較多。朱新貴[6]的研究表明，我國保障性住房政策的重心在于提供保障房這一“硬件”產品，忽視了相應“軟件”產品即后期管理和服務的供給，他以南京市保障性住房為例，分析了其后期管理中的問題：政府的社會管理、公共服務等職能不到位，社區物業服務企業運行成本高，不愿意參與保障性住房的社區物業服務。劉湖北、胡強[7]也從后期物業管理角度分析了這種偏差形成的原因：由于政策存在的先天不足和執行偏差，后期物業管理引發了各種糾紛和矛盾；保障性住房的質量維護、居住環境難以得到改善，嚴重影響了保障房社區居民的生活秩序和社會穩定。譚羚雁、婁成武[8]和何元斌[9]的研究表明，由于中央政府和地方政府在保障性住房政策目標上的差異，地方政府在追求地區利益目標的驅使下，變通性地執行中央的保障性住房政策，導致政策的扭曲和變異。

總得來說，現有研究把保障性住房政策效果出現偏差的原因歸結為兩個方面：一是政策自身存在的先天不足，二是地方政府因目標差異扭曲了中央的政策。但為什么這種政策會存在先天不足，為什么地方政府要扭曲中央的政策，學術界并沒有給出深層次的回答。

20世紀70年代特別是21世紀以來，新技術、新知識、新經濟和新價值觀使得公共政策呈現出與以往不同的三個典型特征：①復雜性，公共政策所涉及或所需要的技術或知識繁雜，少數幾個人很難把握或駕馭政策的科學性和正確性；②多元性，政策對象價值觀的多元化引發了對政策價值內涵的多元化詮釋和理解，單一價值內涵的公共政策難以被政策對象所接受；③政府角色可質疑性，政府制定、執行公共政策的角色受到質疑，因為政府的力量越來越受到技術、知識和價值觀的約束。傳統科層體制或市場體制很難應對些新問題和新形勢，“政策網絡”理論便孕育而生。

英國學者羅茲(Rhodes)是政策網絡理論的重要代表人物。他的重要貢獻在于：根據成員構成、成員間的依存度和資源分布三重維度構建了政策網絡分類體系，由此奠定了政策網絡理論的基本框架和內容體系[10]。另一位政策網絡理論的重要代表人物瑪希(Mash)構建起了政策網絡研究的辯證模式，包括政策網絡中行動者的互動模式和政策網絡影響政策結果的理論模式[11]。政策網絡與科層體制和市場機制不同，它以資源交換關系為基礎，成員之間相互依存，以信任為交換手段，解決沖突和協調的方式是外交，是一種互惠文化[12]。政策網絡具有包容性、豐富的資源信息和有序的運營模式等特征，可克服科層和市場的弊端形成一種新的有效的治理結構，這種結構可“撬動”其所支配范圍之外的智力和資源最大限度解決公共政策效率問題[13]。因此，政策網絡理論已經成為歐美學界政策研究的創新工具和主流范式。

目前，運用政策網絡理論分析保障性住房政策效果出現偏差的原因研究還很少。本文試圖依據資源各異的政策主體和市場主體在保障性住房政策制定和執行過程中的價值取向、權力關系和利益訴求，在政策網絡理論框架下剖析政策主體的關系及其互動情況，揭示現有保障性住房政策網絡的脆弱性，從深層探究其政策效果產生偏差的原因，進而提出減少這一政策偏差的有效對策。

三 保障性住房政策過程分析：基于羅茲分類理論

羅茲(Rhodes)根據成員構成、成員間的依存度和資源分布三重維度將政策網絡劃分為五種類型：議題網絡、生產者網絡、府際網絡、專業網絡和政策社群[14]。一般來說，議題網絡參與者眾多，生產者網絡參與者有限，專業網絡、府際網絡、政策社群的參與者都受到嚴格限制。資源及資源關系決定了政策網絡各主體的性質及差異，不同資源主體在政策形成與執行時扮演不同角色，各類型政策網絡的內部關系的松緊程度各有不同。

譚羚雁等學者[15]的研究表明，我國保障性政策領域已經呈現出某種網絡化特征。當然，如果把現有保障性住房政策過程置于一個政策網絡中去分析，則可發現，這一政策網絡并不成熟，在結構特征、互動關系等方面還不規范，整個網絡還很脆弱，有待于進一步完善。我們根據羅茲的分類理論先來分析這一政策網絡中各行動主體的構成及其互動關系，這是從政策網絡視角探究我國保障性住房政策效果產生偏差的原因的基礎。這一政策網絡的基本構成如表1所示(本表借鑒了譚羚雁、婁成武的部分研究結論，參見譚羚雁、婁成武《保障性住房政策過程的中央與地方政府關系》，公共管理學報2012年第1期第60頁)。

(一)政策制定過程中行動者的互動分析

保障性住房政策制定過程中，中央政府及其所屬職能部門是政策社群中的行動者，具有穩定的“上下級”關系或“同級”關系，是政策制定的主體。政策社群、府際網絡具有穩定的結構，專業網絡、生產者網絡和議題網絡的結構并不穩定，有的十分松散。

政策社群代表了國家的最高權力機構，在保障性住房政策中處于絕對的核心地位，與其他網絡是一種權力支配關系；府際網絡處于政策制定過程的從屬地位，被動接受上級政策條文，并依據上級政策具體制定本地區的執行政策；在保障性住房政策法律法規不健全條件下，生產者網絡有可能通過游說政策社群網絡和府際網絡制定有利于自己的保障性住房政策(如土地開發政策)；保障對象、公眾和媒體這些議題網絡行動者難以參與政策制定過程，主要通過輿論宣傳、信訪等途徑向政策社群網絡和府際網絡表達意愿，向權力支配機構施加影響。

表1 我國保障性住房政策網絡構成及互動關系

(二)政策執行過程中行動者的互動分析

府際網絡執行政策過程中，網絡行動者之間互動的內容和關系發生了變化：①行動者以府際網絡為核心，與生產者網絡、議題網絡中的保障對象展開互動；②行動內容圍繞保障性住房政策的落實和對違規行為進行處理等行動展開；③行動關系是一種執行與被執行(府際網絡與生產者網絡)、保障與被保障之間的關系(府際網絡與議題網絡中的保障對象)。

政策社群仍居于領導地位，但府際網絡的活動頻率明顯增加。地方政府及其所屬職能部門負責各自區域內保障性住房政策的具體落實工作。首先，府際網絡雖然會根據保障政策密切關注生產者網絡的行為，但也有可能因自身缺乏監管而與生產者網絡形成同盟關系，以謀求雙方的共同利益，府際網絡選擇哪種行為取決于政策社群網絡的管控能力、保障性住房政策的完善程度或合作共謀所產生的利益大小、議題網絡話語權大小等方面；其次，府際網絡有可能積極向生產者網絡、議題網絡展開宣傳和教育，府際網絡也會主動向保障性住房專業網絡尋求支持或幫助，以提高政策執行的專業化水平。專業網絡的專業知識、公正立場和話語權渠道能為政策執行提供對策建議，但多大程度上被采納則取決于政策社群和府際網絡的政策意圖或執行過程。當議題網絡中保障對象權益受到損害時，他們有可能通過信訪和媒體力量來維護自己的利益，也有可能通過對抗來維權，但很難通過改變政策過程維護自身利益。

四 保障性住房政策效果產生偏差的原因：政策網絡的脆弱性

脆弱性原本是物理學概念，隨著學術研究的深入，脆弱性拓展到經濟學領域，1999年聯合國提出了“經濟脆弱性”概念[16]。政策網絡脆弱性是指政策網絡在制定或執行政策過程中應對各種復雜情形乏力而導致政策缺陷的系統屬性。

羅茲認為[17]，一個有效的政策網絡所具備的基本條件有：①網絡不是中心機構用以實現自身目標的工具，其優點在于相對于中心機構的獨立性；②中心機構可以通過減少對整體網絡管理的干涉、培養合作型領導者及提供技術支持使網絡在官僚制下運作；④網絡的目標是創造組織凝聚力，資源信息共享、相互合作、聯合提供服務。我國現有的保障性住房政策網絡難以滿足這些條件，存在較為嚴重的脆弱性。

(一)結構力脆弱：政策網絡的非扁平化容易產生政策漏洞

傳統科層組織是一種縱深化的金字塔結構，扁平化則可打破這種特征，通過減少政府行政管理層次，充分發揮專業網絡和議題網絡的作用，形成彼此平等、相互獨立的橫向管理結構，可最大限度減少信息傳輸中的衰減和失真現象。

我國保障性住房政策網絡仍然是由眾多機構和部門構成的非扁平化科層網絡結構。政策社群網絡、府際網絡、專業網絡(甚至包括議題網絡)之間是一種權力層次清新的上下級政府關系。這種由政府部門和眾多機構組成的、權力層次清新的非扁平化政策網絡結構難以滿足復雜多變環境對政策本身的實際需要，政策社群在制定政策時容易出現政策漏洞：中央政府及其所屬職能部門制定保障性住房政策時，往往主觀意斷，不調查研究，不聽取其他網絡行動者的意見，常常產生重建設和數量、忽視質量和管理的不完善政策；而且常常因信息衰減或失真導致政策內容的偏差或政策執行的不到位。例如，由于缺乏配套基礎設施建設的政策，山東有4023套保障性住房在建成一年后無法交付使用；由于缺乏退出政策，青島、淄博等6個市及平邑、棗莊市中區等21個縣區市的478戶保障對象因家庭收入、住房等發生變化，不再符合保障條件，但未及時退出，仍享受保障性住房的有279戶，違規領取補貼119.49萬元[18]。

(二)技術力脆弱：網絡技術和專業網絡的作用沒有得到充分發揮

管理幅度拓展的最大障礙是難以處理幅度拓展后所帶來的指數化增長的信息量，以計算機和智能技術為代表的現代信息技術使這些問題迎刃而解。互聯網、微信、手機APP、大數據、云計算等現代信息技術的出現和不斷發展，完全打破了傳統科層組織政策信息傳遞的模式，信息不僅能得到快速傳播，而且可由信息源頭大批量地直達政策對象，這不僅可以避免傳統信息傳遞過程中的信息失真和變異，而且大大減少了信息傳遞成本，提高了信息傳遞效率。

中國保障性住房政策網絡中的相關信息傳輸、處理仍然停留在表層的網絡信息披露甚至人工處理層次，對于象APP和云平臺這樣的運用大數據技術實現政府和保障對象實時雙向互動、即時發布、智能咨詢、智能舉報的智能技術平臺沒有建立起來，政策執行或監管效率低。例如，雖然互聯網平臺可通過大數據技術獲取每一個保障對象的詳細信息，可大大降低政府和保障對象之間信息不對稱問題，但因缺乏信息共享機制，造成政策社群網絡、府際網絡、專業網絡很難掌握居民的準確信息及其變化情況，保障性住房政策制定缺乏準確、實時的信息依據，造成政策條文的漏洞，政策執行過程中的許多不公平等現象。

另外，保障性住房政策在制定和執行過程中也較少聽取或采納專業人員的意見。通過知網搜索“保障性住房”和“住房保障”這兩個關鍵詞發現，2007年至2017年，發表在核心期刊以上的保障性住房論文達689篇之多，但真正被政府部門采納的很少，像“共有產權”、“租售并舉”這些住房保障理念，學術界早就有研究成果，但直到2017年，一些城市才開始將其轉變化為保障性住房政策。

(三)獨立性脆弱：政策網絡行動者獨立性有限

政策網絡是以政策信息節點的形式存在，只不過這些節點的功能或地位有所差別，比如，中心節點的功能是政策制定，非中心節點的功能是政策執行或政策監督或政策對象本身，實行的是分權融合型管理模式，各節點之間不是一種控制與被控制、約束與被約束的關系，而是一種因政策制定、執行或監督需要而聯結起來的業務關系，各節點之間具有相對獨立性。

在現有保障性住房政策網絡中，下級政府或機構的意志取決于上級政府或機構，缺乏獨立性，一旦上級政府和機構的政策失誤或有缺陷，就有可能導致政策偏差。專業網絡雖然因技術或理論上的先進性、專業性而具有一定程度上的獨立性，但仍然要服從于政府部門的價值觀，按照政策社群網絡或府際網絡的意志行事，獨立性受到約束。保障性住房政策中生產者網絡的獨立性最強，他們可以獨立于政府而獨立決策或按照自己的意見辦事，但作為保障性住房政策的受益者，往往與府際網絡結成利益聯盟，其獨立性作用難以得到有效發揮。議題網絡中的新聞媒體與政策社群網絡、府際網絡存在上下級關系而不能完全表達自己的意見或按照自己的意志辦事。保障性住房政策中的議題網絡包括兩種類型：一是住房保障對象，他們雖然能夠自由表達自己的價值觀和對保障性住房政策的意見，但由于不能參與政策制定過程，其意見難以得到采納或表達，或者因缺乏知識，雖有獨立表達意志的自由，卻不具備提建設性意見的能力，其獨立性作用也無效；二是公眾，他們可能因利益無關或傳統明哲保身文化而不會去履行自己獨立性作用，參與政策制定或執行的“自愿性”不足。

(四)整合力脆弱：政策網絡資源難以得到充分利用

政策網絡優于科層體制的關鍵在于其包容性和開放性：①同一網絡內允許不同聲音、不同意見的存在與表達，而且網絡了各類專家學者和行業人士，人力資源豐富；②允許各種政策網絡形式在網絡結構中的存在，社會是由多元化政策網絡構成的政策共同體；③中心節點能夠充分吸收非中心節點的意見，資源整合能力強。

中國保障性住房政策網絡在這方面明顯乏力：①多數政策網絡行動者難以參與政策制定過程，政策社群憑借權力成為保政策制定的主體力量，專業網絡、生產者網絡和議題網絡的資源沒有得到充分利用。②多數政策網絡行動者難以參與政策執行過程，府際網絡憑借控制權成為保障性住房政策執行的主體力量，專業網絡及其互聯網、大數據技術的作用沒有發揮出來，議題網絡的話語權十分有限。例如，本文第一部分提到的保障性住房社區的教育、就業和后期物業管理等問題，既反映了我國保障性住房政策本身的漏洞，也體現了這一政策網絡沒有整合各類資源共同管理保障性住房社區，其整合力脆弱。

(五)環境力脆弱：政策賴以有效執行的監管環境不完善

與其他政策環境一樣，保障性住房政策網絡環境也體現在正式制度環境和非正式制度環境兩方面。正式制度環境包括目前與保障性住房相關的法律和法規。根據劉耘[19]等人的研究成果，2003年以來，我國至今僅出臺了《廉租住房管理辦法》、《經濟適用住房管理辦法》、《廉租住房保障辦法》三部全國性的政策法規文件，但最基本的《住房保障法》卻未出臺。這導致地方政府在促進保障性住房建設過程中，處于無法可依、無法可循的混亂狀態，保障性住房政策網絡的正式制度環境存在明顯缺陷[20]。

非正式制度主要包括價值信念、倫理道德、文化傳統、風俗習慣等文化體系。根據曾廣錄[21]的研究，包括不愿參政、不敢參政在內的我國現行諸多非正式制度大大弱化了公眾應有的參政和監管作用，助長了政府官員漠視委托人權利的行為。府際網絡中的官本位主義文化盛行、崇實精神淡薄的非正式制度特征也影響了保障性住房政策的執行效率。

五 減少保障性住房政策效果偏差的對策建議

(一)構建扁平化保障性住房政策網絡，實現由科層權力控制型決策模式向政策網絡融合型決策模式轉變

保障性住房政策網絡的扁平化的基本結構如圖1所示。根據政策網絡的非中心化理論，這一網絡由具有數據服務及決策功能的府際網絡、遠程技術支持功能的專業網絡、業務標準化管理的生產者網絡和操作端的議題網絡四塊構成，通過云處理技術構建一個集整合、研發、反饋和決策功能于一身的保障性住房政策決策網絡。其基本原理是在構建全國性的保障性住房門戶網站基礎上，在云計算和云處理技術條件下，專業網絡遠程技術中心、府際網絡數據服務和決策中心根據議題網絡信息和生產者網絡信息進行線上整合、研發，形成有信息和理論基礎的決策條件，再在向各類型網絡成員反饋和征求意見的基礎上，由中心行動者決策，形成完善的政策條文。

圖1 扁平化保障性住房政策網絡結構

(二)構建動態化的保障性住房政策網絡，實時適應政策環境的變化

隨著收入水平的不斷提高，居民的生活需求和標準也在不斷提高，中低收入群體的界定標準也會不斷變化，加上各地實際情況的差異，原有的保障性住房政策往往難以適應新情況的變化。構建動態保障性住房政策網絡，就是要根據居民收入、政策環境的實際變化進行分析和處理，實時調整現行政策中的不合理條文，解決政策的滯后性和實時性問題。以云平臺、云計算為代表的當代大數據技術為解決這一問題提供了非常好的技術條件。因此，在扁平化保障性住房政策網絡中要充分融入大數據技術，協調和整合銀行、房地產商等相關企業，建立實時監控體系，動態把握保障對象的收入、住房等信息，使保障性住房政策不斷適應新情況、新問題的變化，確保政策的公平和公正。

(三)充分整合政策網絡中行動者的資源，最大限度發揮政策網絡中各行動者的資源優勢

扁平化保障性住房政策網絡可充分發揮網絡行動者的資源優勢：議題網絡中投資者、公眾和媒體可通過操作端的規范操作或舉報或意愿表達，充分發揮其自由、自愿、責任感等正式與非正式資源優勢，為保障性住房政策制定及其執行提供充分信息和信息依據；專業網絡憑借其技術和理論優勢，通過對操作端傳過來的各種信息進行分析研究，作出有效判斷，為政策社群網絡的決策及府際網絡的政策執行提供充分的理論、法律、技術等依據；生產者網絡根據操作端傳過來的包括舉報在內的綜合信息可更全面地加強行業自律，預防各種違規業務的發生，發揮其市場、信息、資本等資源要素優勢，更健康地落實保障性住房政策；府際網絡在良好的法律環境下，根據議題網絡、專業網絡和生產者網絡提供或反饋的各種信息，一方面為保障性住房對象提供數據服務，另一方面正確地執行政策社群的決策，保證政策的真正落實。

(四)構建配套的保障性住房政策網絡的基礎設施和環境，增強保障性住房政策網絡的環境力

無論是政策的制定，還是政策的執行，都會涉及到人的責任、動力、價值觀等因素。事實證明，行動者強烈的責任心、強烈的參與意識、可靠的誠信意識和充滿正義的價值觀能確保政策制定和執行的效果。而包括法律法規、誠信制度、文化習俗等在內的正式制度和非正式制度等基礎設施和環境的構建可提升政策行動者在這些方面的素質。因此，要減少保障性住房政策偏差還需要構建配套的基礎設施和環境：一方面要盡快出臺《住房保障法》等一系列法律法規，使保障性住房政策有法可依，用法律制度約束政策制定過程和執行過程的合理、合規；一方面要構建起完善的誠信制度和配套的征信體系，形成良性的政策制定和執行的誠信氛圍；另外，還要通過持續的宣傳和培訓教育，不斷提升公眾的政策網絡意識、政策參與意識和責任意識，真正培育公民參與政策的“自愿性”和正確的政策觀。