我國公職人員財產公開的法治化思考

蔣偉龍

(長沙學院法學院，湖南 長沙 410022)

本文所稱公職人員是指在國家各級機關及其他單位從事與公權力有關的公務人員。公職人員財產公開是指國家公職人員依照規定的期限和方式向法定機關申報規定范圍內的財產并接受有關機關監督檢查的制度，是當今世界各國普遍實行的一項基本防腐反腐制度。在當今全國上下追逐中國夢的過程中，按依法治國的內在要求，對我國公職人員財產公開統一立法的不僅具緊迫性，而且其立法條件已成就。

一 公職人員財產公開立法的法理基礎

(一)人民主權理論

一般說來，人民主權是指國家中的絕大多數人擁有國家的最高權力。人民是國家最高權力的來源，國家是自由的人民根據契約協議的產物，而國家的權力都是人民授予的。公職人員只是受人民委托，因而主權只能屬于人民。人民主權理論的奠基人盧梭認為，“每個個人在可以說與自己締約時，都被兩重關系制約著，即對于個人，他就是主權者的一個成員，而對于主權者，他就是一個國家的成員?！盵1]馬克思主義同樣認為國家權力來源于人民的委托，“國家制度只不過是政治國家與非政治國家之間的協調。所以，它本身必然是兩種本質上各不相同的勢力之間的一種契約?！盵2]國家是某個社會中最大的抽象組織體，它只有通過一系列的委托，才能具體實現國家主權對內和對外職能。既然國家全部權力都是人民的，因此，人民對其委托的全部人員及事項都有知情權和監督權。國家公職人員的所作所為都必須對人民負責，不但必須依照人民的意愿辦事，而且時刻接受人民的全程監督，“人類如果由他任性行事，總是難保不施展他內在的惡性?！盵3]正是從這個意義上說，公職人員對其主人而言顯然無職務上的隱私，其財產當然在監督之列。正如我國《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會．人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事務，管社會事務?！?/p>

(二)公務咨訊公開理論

該理論源于人民主權理論及法律要求。公務咨訊是人民權力的外在表現之一，是一種重要的公共資源，公職人員財產公開的一項重要目的是使國家公共權力運作法治化、陽光化，世界上越來越多的國家高度重視民意的需求，通過立法來充分滿足公眾的知情權。各國的公共資訊法的立法目的主要是增進人民對公共資訊的取得和促進國際機關依法行使權力，從而保護公共利益維護個人權利。根據WTO協定和協議的規定，所有的執法活動原則上都必須保持高度的公開、透明。我國憲法規定公職人員須接受人民監督，《公務員法》規定加強對公務員的監督，《政府信息公開條例》規定提高政府工作的透明度及應主動公開的事項，以及《預算法》、《審計法》等相關法律為公職人員財產公開立法提供強有力的制度依據與參考。

二 已有的域內外制度探索

表1 步履蹣跚的我國對公職人員財產公開探索

近三十年來，對于關于公職人員財產公開問題，我國有關組織和部門進行了一些探索，域外國家和地區制度較成熟，見表1、表2。

表2 開拓成熟的域外對國家公職人員財產公開立法例

三 公職人員財產公開立法所涉主要問題之厘清

“財產申報主體和財產范圍過窄、申報程序缺乏嚴格的操作性執行細則、申報結果缺乏透明度、未向社會公開、申報的受理機構缺乏應有的權威性、懲戒措施缺乏剛性與威懾力、違規拒報或不如實申報的責任過輕”[4]等諸多缺陷。因而導致公開效果并不理想，這些教訓我們在立法時應該吸?。”疚膬H就相關過去制度教訓問題提出一些思考。

(一)立法基本原則

1.主動公開為原則、申請公開為例外

綜觀各國資訊公開立法，該原則為各國立法通例，我國政府信息公開條例也吸收了該原則精神，同時也具有法理基礎和憲法依據。公開應具有效果，馬懷德教授認為“財產公示必須是可查詢的，不能讓公眾查詢的公示就不是真正的公開。凡是法制比較健全、清廉度比較高的國家和地區，一個共同經驗就是建立了公務員財產申報公示制度。公務員財產收入申報和公開制度的確是反腐的利器。如果能夠全面推行，對腐敗的預防和懲治都有很好的效果。”[5]

2.平等原則

平等是自古至今人類追求的最基本的正義要求，我國法律一直踐行這一基本的正義精神。全國公職人員都是人民公仆，不管地區差別、職級高低都是行使人民委托的公權力，性質上都是平等的。有人主張對公開的主體、范圍等以中國特色為由實行“摸著石頭過河”的漸進式爬行做法貌似可行，但這只會阻礙中國法治的進程。該法賦予平等的實施以新的時代挑戰，馬懷德教授認為，“公務員財產公開制度是對公務員權力的限制與約束，部分人一時難以接受在所難免。這是一項非常重大的制度安排，必須依法來解決，而不僅僅是依靠地方試水。在一些地區安排試點是很有必要，但想要長時間持續、大面積地推開，僅靠地方紅頭文件是行不通的。在摸著石頭過河的同時，必須更加注重頂層設計?！盵6]

(二)公開的主體

關于我國財產公開主體的范圍，國內學者大致有兩種觀點：

第一種觀點認為，財產公開的主體范圍應當先是一部分國家公職人員，以后再分階段地逐漸擴大至全體國家公職人員。即按地域或職務分三步走：第一個階段，分成中央與地方兩個層面。第二個階段，總結中央與地方的做法，將財產申報的主體擴大到所有科級以上的國家公職人員。第三個階段，也就是上升到國家立法的層面，將財產申報主體提高到所有的國家公職人員[7]。

第二種觀點認為，財產申報主體應當包括所有有可能利用其職權、地位、影響來進行以權謀私、貪污受賄活動的人，具體可以包括：第一，全國及地方各級人大及其委會任命的各級領導干部；第二，由各級人民政府所屬機關任命的科以上干部；第三，除上述人員外國家機關中具體經營人、財、物的人員[8]。筆者認為在對我國公職人員財產公開的主體范圍確定時須考量以下因素：

一是歷史教訓因素。我國探索公職人員財產公開是從八十年代就開始，達三十年時間至今還沒有一部剛性強的全國統一的有效制度，期間雖取得了一定的成績，但遠沒有達到公眾的期盼效果。究其原因很多，但政策、紀律的效力低是主要原因。眾觀他國相關立法，很少有這樣難產的立法事件。

二是公共利益因素?！肮怖媸钦J定公眾人物的公眾性特征的核心因素”[9]。公職人員是公眾人物，是公眾的仆人，其隱私權受到很大的限制，與職務相關事項根本不存在隱私。因此，《聯合國反腐敗公約》第8條在公職人員行為守則中要求：公職人員特別就可能與其公職人員的職能發生利益沖突的職務外活動、任職、投資、資產以及貴重饋贈或者重大利益向有關機關申報。公共利益優先原則在各國已達成共識，公職人員不能用所謂的隱私權對抗公眾的知情權和監督權。

三是法律因素。即要考慮整個國家法律體系的一致性，防止出現法律漏洞和貫徹法律面前人人平等的法律原則?！堵摵蠂锤瘮」s》第2條 (一)公職人員指依照締約國本國法律的定義和在該締約國相關法律領域中的適用情況，履行公共職能或提供公共服務的任何人員；我國《刑法》第93條規定：國家工作人員是指國家機關中從事公務的人員。國有公司、企業、事業單位、人民團體中從事公務的人員和國家機關、國有公司、企業、事業單位委派到非國有公司、企業、事業單位、社會團體從事公務的人員，以及其他依照法律從事公務的人員，以國家工作人論。

鑒于“利害關系原則”, 官員財產與其家庭財產的不可分割性以及可能家庭其他成員因為“官員權力運用效應”而獲得額外財產，一般將申報主體的范圍確定在官員及其家庭成員身上?！缎谭ā返?88條之一規定了利用影響力受賄罪主體是指國家工作人員的近親屬或者其他與該國家工作人員關系密切的人。

綜觀國內各種相關因素考量，本文認為我國的公職人員財產公開制度之公開主體應當是所有公職人員及其家庭成員。

(三)公開的范圍

《現代漢語詞典》關于財產是指擁有的金錢、物資、房屋、土地等物質財富。隨著社會的發展，財產當然也包括非物質財富及產權等。《聯合國反腐敗公約》第2條 (四)“財產”系指各種資產，不論是物質的還是非物質的、動產還是不動產、有的還是無形的，以及證明對這種資產的產權或者權益的法律文件或者文書。

關于我國公職人員財產公開法應當確定的申報財產范圍，爭議不大，都主張應借鑒國際上的通行做法，擴大申報財產的范圍，應涉其所有家庭財產。本文認為應當是公職人員及其家庭成員全部的包括物質的、非物質及產權等財產。

(四)公開程序

財產來源不同監督也有別?？煞譃橐缆殭喙_與依申請公開兩類。依職權公開主要是指在有效國家制度范圍內實際可知情的財產，辦理機關主要有工商、稅務及人事等部門；依申請公開主要是指在有效國家制度范圍內實際不可知情的財產，主要依本人及利害關系人申請，相關國家機關辦理。不論是哪種公開形式，相應國家機關辦理后，及時報告法定專設的機構處理，而該機構直接向全國人大常委會負責。國外有的國家是專設的，如美國由政府道德署受理，韓國則由公職人員所屬系統的有關行政處受理。

公開時間可以采用多數國家普遍做法，即就職公開、年度公開、離職公開等多種形式。就職公開，是指被公開主體任職后1個月內公開其財產；現職公開可以采用一年公開一次；離職公開是指被公開主體離職前一個月內公開，在其離職五年后繼續公開財產，可防止離職后一定時間內的腐敗。

(五)法律責任

公職人員財產公開法的效果如何，在一定程度上由責任追究機制決定。依兩種公開方式，對應的有兩種行為需承擔相應的法律責任：一是主動公開違法；二是依申請公開違法。聯合國《反腐敗實際措施》中建議“為起到有效的作用，對不公布情況或弄虛作假的罰必須接近于對有關的貪污舞弊的懲罰同樣嚴厲。純粹的民事處分或將弄虛作假的行為只當作違紀問題或輕微違法來處理，常常收不到效果，因為人們可以避重就輕?！盵10]在美國，“對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者，各單位可對當事人直接進行處罰。司法部可對當事人提出民事訴訟，法院可判處1萬美元下的罰款。對故意提供虛假信息的人可提出刑事訴訟，判處最高25萬美元的罰款或5年監禁?！盵11]在臺灣地區，公職人員“無正當理由不為申報”或“故意申報不實”可能會承擔的責任有“罰鍰”、“公告其姓名”、“一年以下有期徒刑、拘役”等[12]。我國在立法時，為確保該制度的有效運行，有必要考慮以上立法例，確立多元的懲罰機制，最重要的是修改目前刑法上與相關制度(如巨額財產來源不明罪)并與之銜接。

國家之間的競爭其實就是制度競爭。任何一項新制度都會面臨一些阻力，往往會損害一部分人的既得利益，這勢必遭到他們的抵制甚至拼死反對。占世界人口五分之一的中華民族，已經有了先進的社會制度作保證，我們一定堅信在中央的堅強有力領導下，會盡快地制定一部具我國特色的《國家公職人員財產公開法》。