德國開放性難民政策的反思與我國難民政策構建的啟示

鄒國球 陽志成

【摘要】德國是近代以來世界難民潮的肇始者，戰后采取了積極的開放性難民救助政策，尤其在敘利亞難民救助過程中發揮積極作用，但受阻于經濟、政治、文化和歐盟內部因素而收緊。本文通過對其背后原因的分析與反思，得出對我國難民政策構建的七點啟示。

【關鍵詞】德國 開放性難民政策 啟示

【中圖分類號】G64 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2018）22-0027-01

一、德國開放性難民政策的歷史演變

二戰后聯邦德國制定了寬松的難民和移民管理政策，積極推動歐洲難民政策一體化的發展，總理默克爾2015年9月宣稱德國在本年可接受80萬難民，并堅決反對邊界控制，同時德國積極推動歐盟各國共同應對敘利亞難民，倡導永久難民配額機制。德國開放性難民政策由此形成。但是恐怖事件引發社會恐慌情緒，爆發大規模的反難民抗議示威游行，極右翼勢力借機煽動排外情緒，加深了德國主流社會與難民的對立。

民眾與政界對默克爾政府的開放性難民政策質疑和批評接踵而至，使其執政基礎受到嚴重損害。在歐盟，德國因開放性難民政策使歐洲成為難民首選地，面對激增的難民人數，歐盟各國備受壓力；歐洲各國排外情緒明顯上升，極右翼勢力日漸崛起，成為歐洲政壇上的危險信號。在內外交困的情境下，德國的開放性難民政策開始收緊調整以安撫民眾、減緩內外矛盾，今后如何走向，還有待觀察。

由此可見，德國的開放性難民政策整體上是開放的、包容的，展示了自身愿意承擔歷史責任，肩負國際人道主義救援責任的大國形象，這是積極可取的。但是德國的開放性難民政策最終還是走入了困境，然這種困境足以值得我們反思。

二、對德國開放性難民政策的反思

德國是歐盟經濟的領頭羊，但雄厚的經濟發展則需要大量的從業人員，但其人口老齡化致使自身勞動力缺口大，接納難民等于彌補勞動力缺口。德國政府相信：在經過短期培訓后，難民就可以成為勞動力，其所繳納的稅會遠遠超過初期對其進行的資助。由于德國工業化水平高，其從業標準高，將難民培訓成技術熟練的勞動者，轉化為現實的生產力，還需要一個較長的周期，在此之前，對人數激增的難民的慷慨資助就變成了德國的經濟負擔，引發出國內矛盾。

德國是歐盟經濟的穩定器，在應對國際金融危機和治理歐洲主權債務危機過程中發揮了重要作用。同時在難民問題上，德國高舉人道主義旗幟實施開放性難民政策占據了道德制高點，并在歐盟內部倡導，塑造了德國“負責任的歐洲領袖”形象，贏得了國際尊重。但是，歐洲各國對兩次世界大戰記憶猶新，面對不斷崛起的德國，表現出既需要又防范的矛盾：既需要德國是“歐洲的德國”，在經濟援助、金融、難民、氣候等問題上負起責任；又防范德國政治上崛起，產生“德國的歐洲”問題。在難民問題上，歐洲他國與德國貌合神離，甚少配合。德國主導的歐洲一體化理想和開放性難民政策因此遭受重大挫折。眾所周知德國是多黨選舉的政黨政治，在多黨選舉政治中，執政取決于選票、選票取決于民意，民意決定了德國多黨制政體下的政黨命運，也決定了政黨政策的命運，這就決定了其開放性難民政策難以貫徹到底。

總之，開放性難民政策既令德國獲得了廣泛的國際尊重，塑造了大國形象，又令德國一時間內外交困，處于斗爭的漩渦中，難民政策前途未卜，這是西方政黨政治、文化沖突和歐盟內部對德國掣肘的一種必然結果。這種結果足以讓我們引以為鑒。

三、對我國難民政策構建的啟示

目前在我國境內的難民由以下4個部分構成：個別難民、朝鮮難民、印支難民和緬甸難民。盡管我國對這些難民給予了庇護，進行了安置，特別是對長期存在的印支難民給予了生存權、健康權、自由權的保障，但是戶籍、身份證的缺失使得難民們工作和教育權利受限，生活困難，長期難以融入當地社會，凸顯了我國難民保護政策的缺陷。有研究指出：當前，我國難民保護實踐中存在國內專門法尚處于空白狀態、難民身份甄別制度存在缺陷、沒有明確的難民待遇標準三個主要問題。

保護難民既是我國的一項國際法義務，也是履行人道主義責任。因此，盡快制定完善的難民政策體系甚至專門的《難民法》勢在必行。但在制定完善過程中，必須借鑒德國開放性難民政策的得失，啟示如下：

1.救助世界難民是履行國際人道主義責任的實踐，也與我國“民胞物與、天下一家”的傳統文化精神相契合。積極救助世界難民，對內可以減少矛盾、維護治安，構建和諧社會；對外可以緩減戰爭、共同治理，構建習近平總書記所倡導的人類命運共同體。

2.強大的經濟實力是包容性難民政策得以實施的重要基礎。目前，我國已成為世界第二大經濟體，對世界經濟發展貢獻率為30%，外匯儲備量為世界第一，同時通過不斷深化改革，調整經結構，實施創新驅動戰略，經濟活力不斷呈現。因此我國有基礎也有能力應對和救助難民。

3.盡早完善難民政策法規體系，既有利于推進我國依法治國進程、體現文明的進步，又有利于有效地救助世界難民，展示大國的責任，體現大國的影響力，提升我國的國際地位。處理好難民問題絕對不僅僅關乎難民和接受國本身，更關系到全世界人類長期的繁榮發展、文明進步的根本，中國應在難民治理這個全球問題上貢獻“中國方案”。

4.我國的“一帶一路”戰略繞不過中西亞這個世界難民最大輸出地區，積極有效地應對可以贏得主動權，通過國內實踐可以為世界提供成功范例，解決全球難題。

5.我國的“和”傳統文化（和而不同）、民族區域自治制度和宗教信仰自由政策可以為世界難民政策提供“中國智慧”。

6.中國共產黨的堅強領導，是中國特色社會主義事業取得勝利的根本保證，也是一切政策（包括難民政策）得以貫徹實施的根本保證。堅持共產黨的全面領導，這是中國人民長期以來的共識。這有別于西方的政黨政治。

7.積極穩妥的可操作性的政策在實踐過程中可以減少矛盾，而不至于動搖其根本，其制定者要慎之又慎，不能盲目樂觀。

參考文獻：

[1]蔡祎.德國開放性難民政策及其影響[J].國際研究參考，2016（10）.

[2]李文紅.德國對敘利亞危機政策的演變及其原因[J].德國研究，2016，（3）.

作者簡介：

鄒國球（1973-），男，漢族，湖南常德人，碩士，講師，研究方向：公共管理。

陽志成（1977-），男，漢族，湖南郴州人，南華大學招投標管理中心副處長，碩士，研究方向：公共管理與國際問題。