進口食品后續監管工作機制研究＊

陶 冶 何良智

（中華人民共和國昆山海關，江蘇蘇州 215300）

0 引言

2018年機構改革，檢驗檢疫職能劃入海關，進口食品管理由原來的條線管理模式改為分段管理模式，后續監管由原來的傳統涉稅領域擴展至進口食品管理，新的監管形勢下，監管規則、理念均應有變化，開展進口食品后續監管研究既有需求又有必要。

1 進口食品后續監管現狀及面臨的問題

1.1 進口食品后續監管現狀

進口食品涉及的《中華人民共和國海關法》《中華人民共和國食品安全法》《商檢法》《稽查條例》《衛生檢疫法》以及其他法規、部門規章和公告，條文分布零散且無銜接條款。現有法律、行政法規、部門規章及規范性文件與食品監管現業務實際需求有較大差距，進口食品后續監管職能事項、監管處置流程與行政處罰、線索移交銜接缺乏，監管風險較大。后續監管決定包括處理性決定和懲罰性決定，后續監管權往往具有較強的主觀自由空間[1]。

1.2 進口食品安全后續監管面臨的問題

1.2.1 風險研判存在的問題

一是風險來源分析研判不清晰。目前，除了將事前、事中監管中實質性查發的問題作為后續監管的風險線索來源外，更多的是一些業務專家的個人經驗和不成體系的做法。二是風險分析、運用需加強。在分析數據中，內部數據存在事前、事中環節可供后續監管采集利用的數據字段較少，缺乏字段間可實施邏輯校驗的數據結構等問題；外部數據存在需求和獲取方式尚未明確等問題。數據分析方法存在手段單一、思路狹窄、風險覆蓋面不全等問題。三是風險線索應用轉化待優化。一方面，進口食品領域風險線索數量偏少，向后續監管部門轉化風險線索的渠道不明、方向不清。另一方面，進口食品監管需監管人員專業技術背景強大，開展風險分析、研判的技術門檻較高，影響后續監管部門人員實施作業的效能。

1.2.2 后續監管中的稽核查實務存在的問題

現有稽核查手段方面，較難獲取進口食品質量相關直接信息，在傳統稽核查手段外，應考慮加入進口食品安全、衛生等監管要素。進口食品后續監管相關操作規程、作業標準等尚未建立，在作業實施過程中事實認定、證據體系和處置要求等方面并無標準化模式。

1.2.3 后續處置流程存在的問題

現有后續處置內容中無進口食品相關信息，且現有后續監管執法依據與食品安全法等法律法規銜接不暢，使進口食品后續監管能適用的法律條文稀缺，部門監管存在執法間隙。

1.2.4 后續監管的其他問題

監管主體單一也是后續監管的其他問題中的主要矛盾，后續監管主要以行政部門為主，消費者、行業協會和社會公眾的監督無法有效地作用于食品安全的監督[2]。進口食品后續監管除上述問題外，還有進口食品檢驗、化驗、法律競合、各部門間聯系配合等相關問題。

2 對進口食品后續監管工作機制的探索

進口食品關乎人民“舌尖上的安全”，直接影響人民群眾的生命健康，需強化后續監管的強度和力度，加強和完善進口食品后續監管工作，如選取進口食品風險點和風險點收集整理、案例的收集與分析、法規梳理及權責清單引入和借鑒、風險采集路徑和風險清單設計等。

2.1 對進口食品后續監管作業方案的探索

2.1.1 后續監管取證合法合規性認定

建立清單化的審核證據材料清單，通過清單明確各類送審必備證據清單以及審核要點。

2.1.2 證據材料完整性審核

完整性審核是判斷是否受理的重要依據。送審材料包含必備證據清單所列證據并且送審報告填寫完整的，審核人員應當受理。

2.1.3 程序權限合規性審核

程序錯則整體錯，程序合法是執法行為的生命線。行政執法不是贏利活動，對行政執法效益的考察并不以執法投入帶來的執法收入為標準，而是注重行政成本節省的效果[3]。進口食品后續監管基本程序應遵循《中華人民共和國海關稽查條例》《海關保稅核查辦法》及衍生文件，對通知、實地檢查、送驗送檢等程序合規性開展審核。

2.1.4 適用依據準確性審核

依據準確性應從兩個方面判斷。一是微觀層面證據與事實的邏輯相關性，二是宏觀層面引用法條依據準確性。

2.1.5 處理意見恰當性審核

處理意見是送審報告的關鍵點和落腳點，決定了后續處置措施是否得當，審核處理意見一定要謹慎。處置意見由輕到重依次為未發現問題、發現有違規風險告知相關部門強化管理、涉嫌違規但不可罰、簡快案件、一般程序案件、移交作為刑事案件等。

2.2 對進口食品后續處置作業機制的探索

后續處置是后續監管作業的最后一個環節，是監管結論能否落地、能否實現監管目的、能否形成海關執法威懾力的關鍵。

2.2.1 探索進口食品后續監管后續處置方式

進口食品關注重點是食品安全，根據《中華人民共和國食品安全法》等規定，將進口食品后續監管處置方式分為兩類，一是立案處罰，通過立案調查，并最終完成行政處罰案件辦理。二是采取非處罰措施。發現存在不合規事項但未達到立案處罰標準的，采取非處罰措施。非處罰措施流程圖如圖1所示。

圖1 采取非處罰措施流程圖

2.2.2 研究處罰規定，探索進口食品后續監管作業處置流程

進口食品后續處置中，現有制度未涉及行政處罰辦案流程。在現有處罰模式下，探索建立符合進口食品后續監管需求的立案條件、處罰案件辦理流程、證據材料收集等工作機制，以便在后續處置流程中填補關鍵一環。

（1）行政處罰案件立案原則

進口食品后續處置中發現符合立案處罰條件，應及時予以立案。鑒于行政處罰案件多樣性和社會經濟發展變化，只要符合“違法性”和“可罰性”，原則上均應按規立案查處。

1）不予立案情形。一類是法定不予立案情形，另一類是裁定不予立案情形。發現違法行為輕微且無危害后果或符合“首違不罰”情形的，可以由海關裁量不予立案處罰。對應《涉檢稽查風險點清單（第一批）》中的12個風險點，處置組擬定了《進口食品行政處罰案件立案負面清單》，內容有違法行為、涉及法律條文、不予立案情形等。

2）立案情形。發現企業涉嫌違反《中華人民共和國食品安全法》等規定，并排除不予立案情形，應及時予以立案并根據管理文件要求，合理使用自由裁量權予以處置，處置組據此原則制作《進口食品風險點清單對應行政處罰幅度建議表》，內容有違法類型、具體違反行為標準、適用法律依據、處罰選擇和幅度（簡易程序、快速辦理、一般程序）等。

（2）進口食品行政處罰案件辦案流程

1）一般程序案件辦理。當企業發生上述表格中及其他違反進口食品等規定時，由稽核查部門將稽核查結論及附隨材料作為案件線索移送審核科，審核科收到后，開展立案前審核，審核通過后，由審核科開展立案、調查工作，調查結束后交由法制科完成法制審核后經審批，制作行政處罰告知單，行政人員無異議后，完成處罰決定書審批、制作、送達流程，最終辦結案件。進口食品行政處罰有一些不同，一是進口食品案件以食品安全為關注點，收集企業有無違規申報、有無進出口不合格商品等信息。需通過對涉案進出口貨物上下游單據收集，同類情況證據梳理等，致力于形成完整證據鏈條，用于彌補實貨缺失的遺憾，從而確定違法事實，定案處罰。

2）涉檢簡快程序案件辦理。《中華人民共和國行政處罰法》《海關辦理行政處罰程序規定》規定了簡易案件和快速辦理程序案件辦理條件和流程，根據涉檢行政處罰案件立案原則及辦案流程，處置組總結形成了涉檢行政處罰案件立案辦案流程建議圖，如圖2所示。

圖2 涉檢行政處罰案件立案辦案流程建議圖

2.2.3 開展進口食品非行政處罰措施探索

進口食品后續監管中發現，企業雖存在不合規情形，但未達到立案條件，可使用一些非處罰措施，比如召回、退運、銷毀等非處罰措施。同時，還可以探索性地開展其他柔性監管方式，用于提醒、督促企業守法履責，如行政約談、取消企業享有的優惠措施等。

3 相關建議

3.1 進口食品后續監管相關法律法規修改建議

3.1.1 海關法律體系應明確將檢驗檢疫內容納入海關后續監管

機構改革后，后續監管沒有明文將檢驗檢疫相關事由納入稽查范疇內，建立高效、有力的全過程檢驗檢疫監管體系，可以提高工作成效[4]。

一是后續監管對象未涉及檢驗檢疫相關事由。《稽查條例》條文指出，稽查方法依然僅限于企業會計賬簿等財會材料，未將檢驗檢疫關注的進口商品質量、安全等事由納入稽查定義。二是稽查方法僅限于會計賬簿等檢查。對于檢驗檢疫需要的企業進出口產品質量檢測等材料無條文規定企業妥善保管要求，造成涉檢稽查開展中證據資料收集困難的客觀事實。三是處置結果依然以稅收為重點，對于可能存在的法定檢驗商品未經檢驗擅自銷售或使用等檢驗檢疫違法事由未規定處置方式，造成了稽查發現違反檢驗檢疫法律法規無處置流程的困擾。

針對以上情況，建議在新的海關法修訂中，通過條文方式明確將稽查范圍擴展至檢驗檢疫領域。

3.1.2 豐富進口食品后續監管作業文書，增加執法相關要素

海關后續監管無論是稽查還是核查，現有作業文書體系均較為完備，但查驗中存在無實貨或者貨物已經脫離進口時的狀態，后續監管結論如何通過現有技術和制度彌補實貨缺失導致證據鏈缺環的窘況，是稽查條例等法規修訂的重點。以企業為單元的監管思路，在提高監管效率方面作用是明顯的[5]。從稽核查一線反饋信息來看，后續監管實踐中，應在現有稽查條例的技術上，將被進口食品質量、生產、檢測相關素材納入收集范疇并規定企業保管時限義務。后續監管理念應滿足公民需求，政府組織的工作應關注個體需求和個體問題的解決[6]。

3.1.3 明確涉檢稽查處置流程、途徑與權限

進口食品后續處置模式需求與現有稽核查處置存在較大不同。《稽查條例》對于稽查處置主要是補繳稅款、移交緝私等，《核查辦法》對核查處置的主要方式是補辦手續、限期改正、提供擔保，對于違反進口食品相關事宜未有說明。因此，應積極探索操作細則便于實施，在注重行政處罰案件線索獲取的同時，也應積極探索非行政措施，論證其合法性。

3.2 實現各部門有效配合

在進口食品后續監管中，因稽查處置涉及行政處罰等執法事由，法規部門作為法制審核環節的重要部門，必須參與其中。同時需要多部門協同配合，補強進口食品后續監管技術人員的缺失，實現后續監管目的。

探索多部門、多領域合作的專家集體審議制度。進口食品后續監管是新興事物，這就意味著需要更多的專家力量支持，進一步優化工作流程，提高作業效率，真正形成耳聰目明、監管有效的綜合大監管格局[7]。在作業中，針對不同事項需要建立領域內專家集體審議制度，利用系統內外專業力量支持，為作業人員提供更多、更好的智力支持，提高稽核查結論的科學性和專業性。