中國情境下施工企業參與PPP項目兩標并一標的激勵研究

張倩 尹貽林， 王翔 孫毅

(1.天津理工大學，天津 300384；2.天津大學管理與經濟學部，天津 300072)

0 引言

在《關于在公共服務領域深入推進政府和社會資本合作工作的通知》(財金〔2016〕90號文)的政策文件中明確規定：“對于涉及工程建設、設備采購或服務外包的PPP項目，已經依據政府采購法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設、生產或者提供服務的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標。”以上文件規定的這種合并招標的行為，業界簡稱“兩標并一標”。相關文獻[1-2]也采用了“兩標并一標”術語及上述含義。

參考目前政策文件，本文將“兩標并一標”定義為依照相關法律法規，通過政府采購招標方式選定的社會資本方能夠“自行建設、生產或者提供服務的”，可不再進行二次施工招標。本文研究對象是施工企業，因此僅指不再進行施工二次招標的行為。

隨著我國積極推動PPP改革，PPP市場迅速擴大，施工企業成為PPP項目的社會資本后，普遍采用“兩標并一標”，這對施工企業參與項目具有積極作用。但通過中國知網(CNKI)搜索，目前鮮有學者關注 “兩標并一標”這個普遍行為對施工企業參與項目的激勵作用，因此本文主要發現“兩標并一標”對施工企業參與PPP項目的內在激勵機理，肯定其積極作用。

1 PPP項目研究現狀

1.1 施工企業參與PPP項目研究現狀

通過CNKI對“PPP施工企業”關鍵詞的搜索發現，相關文獻并不多，研究也較淺顯，具體分析見表1。

表1 關于施工企業參與PPP項目的研究角度和內容

(續)

基于上述研究可以發現:戴國華[3]，周云坤[4]，鄭澤川等[5]基于風險管控角度分析建筑企業參與PPP項目所面臨的風險，并闡述風險控制的類型以及風控方法。而王樹海[6]，徐安邦[7]基于項目融資問題的視角分析總結PPP項目可采用的融資模式，面臨的融資困境，提出擴展融資的思路和方法。

由于PPP模式是2014年在我國興起的，許多項目目前剛進入執行階段，所以PPP施工企業研究的問題基本集中在PPP給施工企業帶來的機遇和挑戰以及面臨風險時提出的管控措施，或者是為施工企業參與PPP項目融資難的問題提出解決路徑，目前鮮有學者關注施工企業的激勵問題。

1.2 PPP項目中“兩標并一標”的研究

謝瀚鵬[8]認為財金〔2016〕90號文(擴大)解釋了法律、法規，當屬無效；而且，他認為在有關PPP項目是否需要進行二次招標時，所受爭論較多的是有關競爭性磋商的問題。

汪金敏[9]卻認為如果不采用兩標并一標，PPP項目還要進行施工二次招標，社會資本施工承包權落空，可能會造成工程施工拖延和停滯、施工合同無效、難以結算價款、被迫修改PPP合同價格等嚴重后果。

通過上述文獻發現，關于兩標并一標的研究還集中在其法律爭議問題，但通過統計數據可以發現，在實際操作中不論是采用競爭性磋商采購、與具有資質的承包商組成聯合體投標，還是成立項目公司，只要有施工企業參與并中標，大多不再進行二次施工招標。關于該問題的相關法律相互沖突，規定不明，爭議不斷，政府部門也僅是對非招標方式下采用兩標并一標的行為開始進行整頓。因此，本文不探討兩標并一標的法律問題，而是僅從經濟學角度，針對目前普遍出現的兩標并一標行為，研究其內在激勵機理。

2 PPP項目的激勵研究

2.1 PPP項目激勵社會資本必要性分析

(1)激勵能提高社會資本參與的積極性。大部分的PPP項目的正外部性都比較強，但是由于PPP項目具有周期性長，投資巨大，無法以成果產權化方式保護正外部性等局限性，社會資本基于市場利益可能會選擇不進入該市場。所以，需要通過激勵的方式提高社會資本參與PPP項目的積極性，提高PPP項目的落地率。

(2)激勵促進社會資本主動實現目標。對于社會資本而言，作為經濟人，其目的仍是最大化自身利益，因而與政府目標相沖突。在計劃經濟中，當企業追求利潤的目標服從于公有制經濟的需要時，激勵問題就更顯得重要。通過激勵手段，可以提升運營效率，維護公眾利益。

2.2 吸引社會資本參與PPP項目的激勵措施

全國PPP綜合信息平臺項目庫發布的第8期季報顯示，該項目庫中截至目前共有約6778個項目，落地項目(處于執行和移交階段)所占比例約35.2%。根據上文論述可知，激勵是使得社會資本積極參與PPP項目，促進社會資本互動實現目標，提升項目運行質量和效率的有效措施。

為吸引社會資本積極參與PPP項目，各地政府紛紛響應國家號召，出臺各種激勵措施。通過梳理有關PPP項目政府激勵措施的文獻，共提取出15個社會資本參與PPP項目的激勵措施，見表2。

表2 社會資本參與PPP項目的政府激勵措施

目前PPP項目在采購前普遍采用市場測試的方式，發掘社會資本對PPP項目最為關心的因素或驗證項目方案的設計是否具有吸引力。以上措施都是通過問卷或實際PPP項目進行檢驗的，并被認為能夠為項目政府方增信，增加社會資本參與PPP項目的積極性。

2.3 基于利益目標的施工企業關鍵激勵因素

PPP模式給建筑業和施工企業帶來巨大改變。在PPP模式下，施工企業參與PPP項目最主要的目的是取得施工承包權，使自身利益最大化，進而帶動主業的持續發展。

由此，雖然表2中都是激勵社會資本積極參與PPP項目的有效措施，但對于施工企業來說，能夠保障其獲取施工權的激勵措施才是最關鍵的，從中可以看出，最直接實現這一目標的措施就是“兩標并一標”，而且同時可以實現投建管運一體化。只要施工企業參與PPP項目并成功中標為社會資本，“兩標并一標”就能保證施工企業與項目公司直接簽署施工總承包合同，沒有必要再進行二次施工招標。否則，在PPP社會資本采購后還要進行施工二次招標，社會資本施工承包權有可能落空，這不僅增加了采購的成本和時間，而且還給施工企業參與PPP項目帶來風險，降低其參與的積極性。

3 “兩標并一標”的激勵效果模型設計

3.1 激勵效果模型基本假設[10]

Iossa和Martimort等[11-12]給出了PPP模式中正外部性和負外部性的定義。他們的研究表明，正外部性是指社會資本在建造階段提高質量的盡力程度，有利于降低運營成本；而負外部性則是指提供優質的盡力程度不能使運營階段的成本降低，或私人部門在對PPP項目進行優化設計的同時，還要為管理PPP項目獲取新的技能，增加了運營成本[13]。當建設階段和運營階段任務委托給同一個社會資本時，可以通過權衡提高基礎設施質量的激勵和防范質量低劣的規制，降低建造商不盡最大努力的道德風險，以內化提高基礎設施質量的外部性。如果PPP項目在建設階段不是高質量的，會使運營成本增加，特別是PPP項目在建設和運營階段沒有捆綁時更會給其運營帶來負外部性。

假定：δ表示外部性，G代表政府，B代表施工承包商，O代表運營商，BO代表兩標并一標后承包商和運營商一體的企業。

假設2：PPP項目質量的提高和運營成本的降低會直接體現捆綁的收益。假定與代理人盡力程度關聯的社會收益要綜合考慮兩方面因素：一是消費者的需求D；二是建設和運營公共產品形成的。假定消費者對服務沒有彈性需求時所對應的價格是p0(即使用費)，則

假設3：以社會福利最大化為目標的G為風險中性，代理人出于躲避風險的目的，以自身期望效用最大化為目標。需要強調的是，假設社會資本是一種效用函數，該函數中社會資本具有不變的絕對規避風險，風險厭惡系數為r(r>0)。

3.2 激勵效果模型基本參照

在建立拆分與捆綁模型之前，要考慮基準情況。假設施工承包商B和運營商O的努力可證實、可觀測且可載入合同，則G可以使用合同強制保證實施盡力程度。因而得到一種基準模型，該模型處于一種完全信息狀態，也就是說，對稱信息盡力程度水平可觀測時的最優化的合同設計。

當盡力程度達到最優時，該合同迫使企業為達到社會福利最大化(社會福利用W(·)表示)的目的，選擇盡力程度的最優解，即

最大化得

進一步得

4 “兩標并一標”的激勵效果模型分析

在傳統政府采購模式中，給定的施工承包商B建設完成之后，政府G首先從B處購買PPP項目，然后再選中運營商O。因而，在努力水平無法得到證實的情況下，應研究是否采用兩標并一標將建設、運營捆綁委托給同一家企業，即采用“兩標并一標”使得建設和運營委托給同一個締約者BO執行；還是采用非“兩標并一標”，建設和運營分別由不同的施工承包商B和運營商O負責。

研究假設：政府、施工承包商、運營商的支付與成本三者相關，即

t0(C)=m-nC

tB(C)=α-βC

4.1 建設和運營分拆情況下的激勵

根據運營商的線性合同回報原則t0(C)，運營商的期望效用達到最大化(函數U(·)表示企業效用)，在此情況下受到的激勵約束條件為

e2=n

(1)

在運營商一定的盡力程度下，施工承包商的期望效用達到最大化，此時受到的激勵約束條件為

(2)

若在此之前政府獲得完全議價的價格優勢，則提取所有的租金，考慮到激勵約束條件式(1)和式(2)，政府使社會福利最大化如下

得

因此，得到：

(1)δ>0時

(2)δ≤0時

4.2 建設和運營捆綁下的激勵

在兩標并一標情況下，政府G將PPP項目委托給一家企業BO同時進行建設和運營兩階段的工作，則BO會聯立共同選擇最優盡力程度水平，最終達到期望支付最大化。即

得

e2=β+n

(1)δ≤0時，e1=0，G將社會福利最大化為

得

e1b=0

因此，得

(2)δ>0時，e1=(β+n)δ，G最大化社會福利為

得

1+b2+(b1+δ+p0d)δ+rσ2n2=(1+rσ2+δ2)e2

從而得

e1b=e2δ

因此，得

4.3 建設和運營捆綁效果結論

從上述分析可以看出，當出現負外部性，即δ≤0時，e1=0，由于付出努力提高質量會增加運營成本，也不能得到直接報酬。因此，施工承包商和運營商不會主動努力提高質量。而當δ>0時，施工承包商和運營商付出努力提高基礎設施建設的質量，這部分努力將內化為降低運營成本。在這種情況下，選擇固定價格合同將激勵基礎設施質量的提高。

5 結語

PPP項目根據《招標投標法實施條例》第九條第(三)項中的規定可知，若采購施工企業作為社會資本，則可以不再進行二次施工招標，即“兩標并一標”現象在當今PPP項目采購中普遍存在。施工企業的目的是通過獲取施工控制權來實現自身利益最大化，而“兩標并一標”作為一種關鍵激勵因素，可以保障施工企業參與PPP項目獲取施工權及其利益目標的實現。本文通過建立激勵效果模型進一步證明，“兩標并一標”將建設和運營捆綁委托給同一家施工企業，在正外部性情況下，具有使施工企業努力提高建設質量和降低運營成本的作用。進而肯定“兩標并一標”對于提高施工企業參加PPP項目的積極性具有重要的激勵作用。