盤活財政存量資金的幾點思考

包頭稀土高新技術產業開發區高新區審計局 趙翠梅

包頭稀土高新技術產業開發區管委會 楊皓越

盤活財政存量資金的幾點思考

包頭稀土高新技術產業開發區高新區審計局 趙翠梅

包頭稀土高新技術產業開發區管委會 楊皓越

財政體制隨著社會不斷進步而變化，財政資金整合不足的情況也日益凸顯，沒有積極執行財政預算，財政存量在審計中查出資金安排不當、資金滯后、資金沉淀、暫付金額較大、沒有充分發揮資金作用、有限的資金沒有用在刀刃上，諸多問題影響了財政資金的使用效益。通過分析縣級財政存量資金的成因，探尋化解存量資金的決策，擠掉財政水分、盤活“趴窩”資金，讓積極的財政政策有效支持經濟增長。本文針對財政存量資金進行探討，通過各級政府對財政的管理，闡述了盤活財政存量資金的重要意義，目前存在的問題和日后的改善措施，希望通過本文的論述可以為同行業人員提供借鑒。

盤活財政 存量資金 改善措施 實施意義

所謂財政存量資金，是指政府作為財政收支主體，在其財政年度中因收入支出時間錯配而正常持有，如收入超預算增長、收入延遲劃撥而消極持有；支出計劃不完善不可執行而被迫持有的財政資金，簡而言之，就是各級政府沉淀在各類銀行里的財政資金。

從2013年6月19日的國務院常務會到2017年3月21日國務院廉政工作會議，李克強總理多次提及要“盤活財政存量資金”，要加大力度清理盤活沉淀的財政資金，從體制上解決“打醬油的錢不能買醋”，確保公共資金高效安全使用。

在此背景下，2014年12月，國務院出臺了《關于進一步做好盤活存量資金工作的通知》(國辦發[2014]70號)，相關部門先后下發了《關于推進地方盤活財政存量資金有關事項的通知》。地方審計機關根據國務院、審計署及相關文件精神的要求，為充分“盤活存量、用好增量”發揮公共資金守護者的作用，分別于2015年11月、2017年2月先后兩次開展了國家重大政策落實情況——存量資金的跟蹤審計，筆者在地方存量資金的跟蹤審計中擔任審計組長，現就筆者在盤活存量資金的意義、存量資金形成的原因及盤活存量資金采取措施方面談談自己的認識，具體如下。

1 盤活財政存量資金的意義

規范財政資金管理，盤活存量資金，在財政收支矛盾日益突出的情況下，能夠把有限的資金用在刀刃上，其意義更為重要與深遠。盤活存量資金是適應、引領經濟“新常態”的決勝環節之一，主要體現在：(1)提高財政資金使用效益的需要；(2)穩增長、調結構、惠民生的需要；(3)解決財政收支矛盾的需要；(4)倒逼財政體制與制度改革和完善的需要。

2 財政存量資金形成的原因

從總體講，財政存量資金的形成大多與尚未完全推開國庫集中支付制度及不完善的預算管理制度有關。如專項資金種類多，開設賬戶多，在沒有實行統一的國庫集中支付制度的情況下，弱化了專項資金的管理，而且集中使用難，影響了財政專戶資金的使用效率；在預算管理方面，跨年度預算平衡機制尚未建立、預算資金使用績效不高缺乏預算支出績效評價體系。

從具體看，(1)上級與下級政府間事權和財權責任劃分不清晰，造成一些財政資金的結存。一是由于上級專項轉移支付安排告知下級財政不及時，造成地方財政年初編制預算時難以準確掌握上級專項轉移支付的規模，導致同一項目上級與本級重復安排資金形成結余。如對教育、社保等方面的投入。二是部分專項轉移支付指標下達遲緩且集中在12月份的較多，當年不能形成實際支出造成的結轉或結余。(2)部分專項資金管理規定與支出進度要求不對應形成的結轉或結余。一是根據專項資金管理辦法，部分專項需驗收合格后方能撥付資金，二是部分政府采購項目須留有相應的質保金，三是部分政府固定資產投資項目實施期間較長付款期往往在兩年以上，而上級財政安排的專款大部分是一次性撥付，基層財政為了履行監管責任，這些項目資金必須結轉。(3)現行預算編制機制缺乏科學性。一是項目預算安排前沒有對項目的合理論證，造成對部分不具備實施條件的項目安排了預算資金而無法執行；二是沒有充分考慮項目工程進度在一年預算中安排多年支出，按項目進度當前無需動用；三是部門單位重預算輕支出管理的思想仍然存在。在這種思想下，單位千方百計上項目、爭預算，項目越多越好，預算越大越好，由此形成了部門預算資金的結余。(4)預算管理工作缺乏系統性。隨著我國市場經濟的快速進步，政府部門難以進行準確的預算管理。財政預算內容缺乏完整性也是當前政府部門預算管理工作中存在的主要問題，大部分政府部門在預算過程中僅記錄其資金的支出及其收入狀況，無法完整預算財政管理部門的固定資產。在政府部門預算工作中，工作人員并未詳細記錄各部門的固定資產的損耗及其使用情況，政府部門在對其固定資產的預算過程中，通常會無視固定資產的折舊率，難以明確反映其折損價值。政府部門預算內容缺乏完整性，不僅會降低其對于固定資產的監管力度，同時也不利于政府部門預算管理水平的提高。(5)財政收入類專戶未能及時上繳國庫造成的結余。如土地出讓金、非稅收入等專戶未能及時上繳國庫。

3 盤活財政存量資金的措施

盤活存量資金，是創新宏觀調控的重要內容，也是財政體制改革的一項重要舉措，對于穩增長、惠民生有重要意義。近年來，按照上級相關文件要求，本地區在盤活存量資金方面做了大量工作，但通過審計發現，依然有盤活不徹底、財政收入專戶未及時上繳國庫等問題，建議如下。

從總體講，要嚴格執行國庫單一賬戶制度。通過新修訂的《中華人民共和國預算法》《中華人民共和國新預算法實施條例》，嚴格國庫單一賬戶制度，確保所有財政收入都納入國庫單一賬戶管理、所有財政支出都須從國庫單一賬戶劃撥，按照“歸并同類資金、合并重復賬戶、撤銷無效賬戶”的要求，逐步取消專項支出專戶，減少財政資金進出中間環節，提升財政資金周轉效率；嚴格按照《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發[2014]45號)的要求改進預算管理和控制，建立跨年度預算平衡機制，進一步完善財政預算執行評價制度。

從具體看，(1)要嚴格按照《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》(國發[2014]45號)的要求，政府間嚴格劃分事權和財權責任；進一步提高提前下達轉移支付的下達比例，要達到90%，增加資金的到位速度，增強地方預算編制的準確性；在合理界定中央與地方財權的基礎上，提高一般性轉移支付占比到60%，凡屬“小、散、亂”且效果不明顯的專項轉移支付資金要堅決取消。(2)針對部分專項資金管理規定與支出進度要求不對應的問題，一是建議上級相關部門盡快出臺相關政策法規，及時清理盤活由于專項資金管理規定與支出進度要求不對應而形成的專項結余資金。二是建議地區財政部門要做好專項資金申報、使用、效益等方面的監督管理；主管部門做好對專項資金項目可行性研究、評審、招投標、政府采購等前期準備工作及后期對項目的竣工驗收決算工作。(3)要進一步完善財政預算管理制度。財政預算編制關系到資金的安全與效益，針對當前財政預算編制存在的問題，推行“零基預算”，探索建立基本支出保障制度，加快推進預算績效目標管理與評價體制，盡可能地花更少的錢、辦更多的事，提高財政資金的使用效率。(4)嚴格執行《中華人民共和國新預算法》《中華人民共和國新預算法實施條例》《政府非稅收入管理辦法》《政府性基金管理暫行辦法》等相關法律法規，確保所有財政收入都納入預算管理并按規定及時、足額繳入相應級次國庫，減少資金滯留、沉淀和流轉慢的問題，提高財政資金管理的安全性、規范性和有效性。(5)嚴格對財政存量資金的債務規模進行控制。首先，為了能夠應對一觸即發的融資風險，就必須對平臺里的資金債務進行審計和監督，有審計部門專門負責管理，重新對所有的企業進行歸屬分類，明確所有相應部門的職責與功能，約束其發展和投資方向；其次，對政府平臺的所有債務進行清點和處理，杜絕灰色債務，規范還款工作，并對正在執行中的公共性建設項目展開事實監督；最后，要求銀行對政府平臺的信貸資格進行更加嚴格的審核，避免重復抵押、相互擔保貸款的情況產生。(6)提高政府財政存量資金管理水平。首先，隨著時代的發展，市場格局正在發生著巨大的變化，只有與時俱進才能適應社會的發展，才能在激烈的競爭中求得生存。對于政府融資平臺來演，需要構建一個長期并且有效的管理機制，來提升自身的管理水平，在盡可能完善自身職能和業績考慮體系的同事，促進公共性投資建設的發展，提高收益，縮小負債規模。現在，經濟增長已經不再是考核政府和領導人業績的唯一標準，在經濟增長之外，地方文化、科技、醫療和教育水平的綜合進步，才是政府管理能力的最真實體現。共同發展，共同提高是大勢所趨。鑒于此，政府可以根據自身情況，構建一個符合當地發展的財政存量資金管理系統，對融資渠道、投資方向、資金流情況進行整體的管理和把控，將政府投資變得更加科學、合理并且高效。(7)強化政府債務的約束能力。機制中對投資方向、投資方法、給出明確的規定，并將其交由投資決策委員會統一管理，一旦出現違反制度的行為，就必須立即暫定項目及時處理。明確問責制度，做到專項專人，避免出現“資不抵債、無力償債”的情況時找不到相應負責人，更杜絕了跨界債務問題的發生。這些措施可以很好地規避一些融資平臺中的管理缺陷和漏洞，強化政府債務的約束能力。現在，經濟性預算與政府建設項目預算已經正式分為兩類，各級政府在向上級人大提交項目預算編制時需要經過非常繁瑣的流程，為了能夠方便操作，完全可以將融資平臺植物情況歸入統計預算管理體系中，這樣還能夠提高債務情況的透明度，并且方便進行集中管理和政府資源整合。(8)實行財政支出精細化管理。財政管理工作應嚴格貫徹在財政政策制訂以及編制、執行財政預算的整個過程，提升財政績效評價、管理工作的有效性。(9)加強預算合理性及規范性。中央各部門對于部門的預算應當做到在預算編制和預算的執行過程當中都應該做到規范與合理，使預算的全過程都能得到有效的監督，從而加強對公共財政資金的高效利用。

4 結語

盤活存量資金是我國經濟發展“新常態”的重要舉措，是我國財政體制改革的一次創新，但是“盤活”不應該成為“常態”，應在盤活存量資金的同時，完善預算管理，加強資金監管，建立財政資金統籌使用的長效機制。

[1] 齊行抗.財政存量資金清理后期的財政存款問題與探討[J].預算管理與會計,2017(10).

[2] 孫濤.盤活財政存量資金進展狀況及途徑分析——以甘肅為例[J].經貿實踐,2017(17).

[3] 張立飛.淺析盤活財政存量資金的制度性障礙及對策[J].納稅,2017(24).

[4] 肖夏.關于盤活財政存量資金對供給側結構性改革的作用[J].財經界(學術版),2017(14).

[5] 田利民.盤活財政存量資金的路徑與對策[J].甘肅金融,2017(04).

[6] 張丹,湯勝勇,段明亮.盤活財政存量資金 提高財政資金使用績效——以湖北省英山縣為例[J].預算管理與會計,2017(01).

F832

A

2096-0298(2018)01(a)-042-02