新形勢下城市基礎設施PPP融資模式探究

黃 艷 張 睿

一、城市基礎設施和PPP融資模式概述

城市基礎設施包括經濟性基礎設施和社會性基礎設施。經濟性基礎設施有六大系統，即能源的供應系統、供水和排水系統、交通運輸系統、通信系統、環保環衛和防衛防災系統。社會性基礎設施包括醫療衛生、教育等。城市基礎設施大多指經濟性基礎設施，本文也采用通常做法。

PPP融資模式即政府和社會資本合作模式，是政府為加強公共基礎設施的投入，提高城市基礎設施的建設、使用、管理效率，通過特許經營、購買服務等方式和社會資本方建立長期合作關系。PPP融資模式是當前最主要的融資模式，通過制定合同或協議來劃分政企之間的權利義務，參與各方互惠共贏共擔責任和風險，獲得比單獨行動更為有利的結果。

二、當前城市基礎設施PPP融資模式存在的問題

（一）法律制度不健全

黨的十八屆三中全會上，中央強調要不斷推進投融資體制改革，處理好政府和市場的關系，利用特許經營、投資補助、政府購買服務等方式吸引民間資本參與經營性項目建設與運營。這為民間資本進入城市基礎設施建設領域打開了大門。為鼓勵社會投資，自2014年以來國務院、發改委、財政部、民政部等部門密集出臺了一系列規章制度，主要包括：2014年9月，財政部印發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，為推廣政府和社會資本合作奠定了基礎；2014年11月，國務院發布了《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》，該意見為社會投資劃定了范圍，充分發揮社會資本在公共服務、資源環境、生態建設、基礎設施等重點領域的積極作用；2014年12月，財政部印發了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知。

這些規章制度一定程度上為城市基礎設施投融資提供了保障，但這些政策法規多為指導意見，法律層次較低，政策指導力度不夠，缺乏權威性和穩定性。在政策不穩定、投資風險大、權益無法得到完全保障的情況下，社會資本在城市基礎設施投融資中躊躇不前，加劇了社會資本投資城市基礎設施建設項目的難度。

（二）政府信用水平不高

2015年6月，財政部下發《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》，要求政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。由于城建項目周期長、風險高、投資回報率低，在項目建設運營中往往歷經多次政府換屆。地方政府領導人變換，新官不理舊事的情況時有發生，導致政府之前對民營企業做出的承諾無法兌現，產生政府履約失信的問題，比如城市基礎設施補償機制不到位、單方面取消部分條款等。

2015年4月，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》規定要嚴格履行合同，保護特許經營者合法權益，吸引和擴大社會有效投資。2016年11月，《中共中央國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》指出，地方各級政府要嚴格兌現向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約。上述法律法規對政府信用進行了約束，一定程度上消除了民間資本的擔憂，由于政府的行政權力，政府往往占據主動地位，一些涉及政府違約失信的合同訴訟，存在立案難、審理難的現象，致使社會資本方尤對城市基礎設施投融資望而卻步。

（三）定價機制缺失

由于城市基礎設施項目具有自然壟斷性和公益性，如供水、供電、燃氣、軌道交通等。這些項目投資大、回收期長，提供的產品不能完全依靠市場進行自由定價。定價又涉及社會資本、政府、消費者三方的利益。社會資本注重如何獲取利潤最大化，以最優的價格為政府和消費者提供合格的產品，如何盡快回收投資成本，獲取合理回報。政府關心如何以最低的價格購買優質的服務，既保障了廣大消費者的利益又顯示了政績。由于政企目標不一致，為保障社會公共利益，城市基礎設施項目大多數定價未調整到位，有些行業處于常年虧損的狀態，企業只能維持正常經營，不能滿足日益增長的相關配套設施的投資建設，打擊了社會資本投資公用設施的積極性，而價格調整又涉及到廣大用戶的利益，往往遭到強烈反對。

三、城市基礎設施PPP融資模式的改革建議

（一）加快立法步伐

由于城市基礎設施項目投資金額大、回收期長、風險高，項目建設、運營過程中涉及社會資本、政府、消費者、銀行、中介機構等多方利益。現行法律法規、操作指南立法層次低，各部委發布的意見、指南等規范性文件不能緊密銜接，為保障城市基礎設施項目順利建設運營，給大家提供優質便捷的服務，因此，我國政府應加快法律制度的建立，高瞻遠矚，從頂層制定一部“社會資本參與基礎設施項目法律”，以促進社會資本投資城市基礎設施建設項目，規范項目建設運營過程中各利益主體的相關行為，給非公有制企業一顆定心丸，切實保障非公有制企業的切身利益，消除社會資本投資建設城市基礎設施的憂慮，為社會資本大膽投資城市基礎設施項目創造良好環境，使特許經營、PPP等融資模式得到有效規范的發展。

（二）建設政府信用

在特許經營、PPP等融資模式中，社會資本主要通過合同或者協議來約定政企雙方的權利義務，共擔風險共享收益，達到互惠共贏的效果。政府能否守信、能否履行合同，是項目能否順利建設、運營、回收的關鍵因素之一。為保障政策的穩定性和長期性，不因領導的變動而朝令夕改，切實履行承諾。首先，應該在法律制度上對政府信用進行約束，提高政府對信用水平的認識，加強政府誠信建設，為規范地方政府行為提供依據；其次，建立政府信用評價體系。加強信息公開，鼓勵獨立第三方對政府信用進行評級，將評級報告定期向社會公眾公開，以此加強社會公眾對政府信用水平的監督；再次，建立政府信用績效考核，強化契約精神，將政府違約行為與其年度工作考核相關聯，加大政府違約成本，使政府重視信用水平建設；最后，嚴格政府違約懲處措施，明確懲處原則。對不同程度的政府違約行為，依照相關法律法規嚴肅處理，起到警示的作用。

（三）構建合理的價格補償機制

政府應在普遍調研的基礎上，按照各個行業的平均成本、居民的承受能力和企業的盈利性平衡制定公用設施的價格，建立合理的定價機制，在現有價格的基礎上，建立成本動態調整制度，通過成本監審制度約束市政公用設施所提供的產品或服務的成本，保障政府定價的科學化。在此基礎上，保證公眾可以參與定價聽證機制，確保定價信息公開、透明，避免企業、政府、消費者三者之間的信息不對稱，影響定價目標的實現。通過合理的價格制定，進一步完善公用設施產品和服務的價格補償機制。