鄉鎮政府內部控制存在的問題與對策探討

劉學剛

一、引言

鄉鎮政府是我國的基層行政事業單位，在我國的行政管理體系中發揮重要作用。內部控制有效提升了鄉鎮政府內部的管理水平，實現了國家政策與社會群眾的對接，保障了政府職能的合理化實現。同時，我們也應該看到，鄉鎮政府在進行內部控制的過程中，存在內控環境不夠完善、風險管理機制不健全及內外部監督不規范等問題，這些問題影響了政府職能的發揮，且容易造成經濟活動不規范、國有資產流失、貪污腐敗現象頻發，甚至導致政府的失信行為，影響其社會職能的實現。為此，鄉鎮政府積極開展內控規范，如建立財務風險識別及管控系統、加強相關主體的內外部監督及改善服務水平優化資源配置等，這些內控措施有助于政府政策的執行和管理目標的實現。

二、鄉鎮政府進行內部控制的有效意義

1.優化資源環境，提高工作效率

鄉鎮政府作為基層性的行政事業單位，是國家機構與社會公眾進行直接接觸的平臺。鄉鎮政府管理的全面性、多樣性和基層性特征，決定了其工作的復雜性。為提高鄉鎮政府的工作效率，實現資源在特定區域內的協調配置，鄉鎮政府開始尋求建立完善的內部控制制度。內控規范對政府的各項職能進行系統性約束，即在保證政府有效運轉的前提下，通過建立完善的制度規范，實現資源的合理流動和工作效率的高水平。

2.實現對系統性和非系統性財務風險的合理把控

鄉鎮政府工作的正常開展離不開財政的支持，財政資金為政府職能的有效發揮提供基礎性保障。由于當前制度規范并不完善，財務風險隨之產生。內控制度的實施，將資金取得、運用及外部監管等諸多環節集合在一起，通過制度性規范，實現了財政資金有效運用。另外，鄉鎮政府內部的財務風險具有多元性、復雜性及突發性等特征，這決定了內控實施的必要性和緊迫性。內控規范的有效實現，既保證了鄉鎮政府工作的科學性、合理性，提升了管理效率，又實現了對兩類財務風險的合理把控。

3.協調內部職能關系，把基層工作落到實處

鄉鎮政府是直接與社會公眾相接觸的基層性行政單位，承擔經濟建設、醫療衛生建設及精神文明建設等任務。為了保證工作的有效展開，鄉鎮政府設置了民政、財政及衛生等多個機構，這些機構之間并不存在隸屬關系，相互獨立。一般來說，處理群眾性事務需要多個機構的共同參與，這就容易造成各部門之間的扯皮推諉現象。為保證政府各項工作的有效開展，積極實施內控成為所需。內控制度將不同機構、不同部門之間進行協調與約束，并對政府人員的行為進行規范，從而形成了不相容崗位相分離制度、錢權分離制度等。這些制度保證了政府工作的成效，梳理了內部各部門的職責，并對部門關系加以明確。內控實施，實現了政府政策在基層組織的落地，有效推進了鄉鎮的經濟、政治和文化事業發展。

三、鄉鎮政府內部控制存在的問題

鄉鎮政府中的一些領導內控意識不強，既沒有建立相應的內控機構，也不能充分發揮審計、監察等部門的作用，更無法形成內控的系統合力，另外，內控制度建設也并不完善，主要表現為內控法律法規的制定存在滯后性，無法滿足鄉鎮政府職能轉變的需求，造成內控制度的管理不規范、行為不具體；財務是鄉鎮政府工作中的重要部分，由于該層級單位的特殊性，決定了其財務管理工作更加繁重與復雜，也容易發生人為操控等非系統性問題，這些風險能夠表現為虛報發票、篡改報表數據及私設賬外賬等；內控執行不徹底也是鄉鎮政府在內部控制實施過程中存在的突出問題，無法取得實質性效果，也就無法對政府工作人員的日常業務行為形成有效約束；內外部監督不系統是指鄉鎮政府借助內控手段，對各部門工作形成制約，但由于內部控制不規范及外部監督缺失等原因，造成內控的實施效果較差，無法達成預期的管控效果。

四、加強鄉鎮政府內部控制的措施

1.改善內控環境，逐步建立系統完善的內控實施規范

鄉鎮政府加強內部控制，要改善內控環境，逐步建立系統完善的內控實施規范。為此，一是，鄉鎮政府單位領導要更加重視內控工作，將內控實施效果與自身的政績評價指標相結合，綜合提升內控的影響力和重視度，從而為內控建立與實施準備良好的環境；二是，要建立系統完備的內控規范，當前，內控制度的建設較為滯后，也不能適應鄉鎮政府職能轉換的需求，為此，積極構建系統完備的內控實施規范成為現實之舉，這就要求鄉鎮政府要以《行政事業單位內部控制規范》為指導，并結合該層級單位工作管理的需要，制定相符合的內控制度。

2.構建多元化的風險評估及應對機制

鄉鎮政府加強內部控制，要強化風險識別，構建多元化的風險評估及應對機制。鄉鎮政府大多數的工作與社會民眾存在緊密的聯系，也就意味著管理工作具有多樣性、復雜性。在工作處理的過程中，由于存在諸多的人為參與環節，導致潛在風險較多，如在財務管理活動中，支付、記賬及核算等各項活動都會存在風險。為此，鄉鎮政府應注重建立系統完備的風險識別系統，對各項業務可能出現的風險進行量化與警示，并找出每項活動的關鍵風險點，制定與之相匹配的防范政策與控制方案。

3.強化內控實施，保證內控活動的落地生根

鄉鎮政府加強內部控制，要強化內控實施，保證內控活動的落地生根。因此，一方面，鄉鎮政府要豐富內控實施手段，充分利用數據庫、計算機等技術，將內控管理效率提升到新的水平；另一方面，鄉鎮政府要對內控活動進行細化，將內控的執行工作做到位。一般來說，鄉鎮政府的內控管理活動主要包括預算管理、授權審批及不相容崗位相分離等，以預算管理活動為例，為了防止因內控實施不具體而導致的風險，鄉鎮政府要做好預算的編制、評價及調整工作，對于可能發生的資金收支行為，要嚴格按照實質重于形式的原則，做好預算資金的管控，以防止超額支出行為。

4.加強內外部監督，減少非規范性的內控行為

鄉鎮政府加強內部控制，要強化內外部監督，減少非規范性的內控行為。具體來說，內部監督主要是內部審計、監察等部門的監督，為加強這些部門對內控活動的監督，要突出其獨立性地位，適當的賦予這些部門獨立行使審計監督的權力；外部監督主要是社會公眾及第三方機構的監督，為加強內控效果，社會公眾要樹立主人公意識，積極的行使社會監督權，對鄉鎮政府的工作密切關注，以減少鄉鎮政府的不良行為，而第三方機構的監督則是指外部設立的、具有相對獨立地位的外部機構，這些機構能夠對鄉鎮政府的內控管理工作進行糾偏，及時調整內控中的錯誤并加以修正，以實現內控管理的高效化。