淺議三權(quán)分置下承包土地經(jīng)營權(quán)抵押問題

蘇智軍　段思敏　楊葉

摘 要 “三權(quán)分置”體制下，承包土地經(jīng)營權(quán)成為備受學(xué)者們關(guān)注的議題，其中經(jīng)營權(quán)的抵押問題最引人注目。經(jīng)營權(quán)抵押的背景和意義、經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)定和實現(xiàn)成為熱點話題。土地經(jīng)營權(quán)抵押的前提是各項權(quán)利的確權(quán)登記，抵押規(guī)則應(yīng)為登記生效主義。但目前仍存在經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不明、抵押登記制度不完善等困難以及實踐中的障礙，本文對此提出了一些具有針對性的解決方式。

關(guān)鍵詞 三權(quán)分置 經(jīng)營權(quán) 抵押

作者簡介：蘇智軍、段思敏、楊葉，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)法律系。

中圖分類號：D923.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.038

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制作為我國土地制度中具有重要意義的改革，在1982年正式被中央肯定并向全國推廣后，產(chǎn)生了非常顯著的效果。然而，隨著城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，土地雖然仍是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，但是它的身份屬性、成員屬性會不可避免地被弱化，它的財產(chǎn)屬性將更加突出。因此，除了基本生活的保障功能，農(nóng)民還希望賦予農(nóng)地更多的融資功能；此外，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的出現(xiàn)和規(guī)模農(nóng)業(yè)的發(fā)展，使加快土地流轉(zhuǎn)成為一種不可避免的新趨向。但“兩權(quán)分離”下無論是土地的融資功能還是流轉(zhuǎn)都受到了極大的限制，于是，承包土地的經(jīng)營權(quán)漸漸進(jìn)入了人們的視線。

2014年中央一號文件明確提出要實行“三權(quán)分置”，即農(nóng)村集體所有權(quán)不變，原有的土地承包經(jīng)營權(quán)詳細(xì)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)。土地的經(jīng)營權(quán)是指從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的人對農(nóng)地享有的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，具體包括占有使用權(quán)、收益權(quán)、提升地力權(quán)、建設(shè)農(nóng)業(yè)設(shè)施權(quán)、優(yōu)先續(xù)租權(quán)、征地補(bǔ)償權(quán)和抵押權(quán)。同時，中央對三種不同的權(quán)利提出了不同的要求，對所有權(quán)要求“落實”，對承包權(quán)要求“穩(wěn)定”，對經(jīng)營權(quán)要求“放活”。其中對經(jīng)營權(quán)“放活”的核心，就是促進(jìn)經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和抵押。

一、現(xiàn)有法律對抵押權(quán)的規(guī)定

（一）土地經(jīng)營權(quán)抵押的設(shè)定

1.土地經(jīng)營權(quán)抵押的前提

確權(quán)是“三權(quán)分置”的前提，土地權(quán)利權(quán)屬明晰也是經(jīng)營權(quán)抵押的前提。目前土地的登記頒證確權(quán)工作在全國已經(jīng)開展，但主要是承包權(quán)的確權(quán)，由于經(jīng)營權(quán)還處于試點階段，在法律上還沒有明確的規(guī)定，因此對經(jīng)營權(quán)的確權(quán)工作還未有效進(jìn)行。加之目前各金融機(jī)構(gòu)大多不愿接受用經(jīng)營權(quán)抵押貸款，因此需要抓緊確權(quán)工作的進(jìn)行，增強(qiáng)經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)屬性，增加變現(xiàn)能力，使其明確且容易轉(zhuǎn)讓。

2.土地經(jīng)營權(quán)抵押的主體

（1）土地經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系中的抵押人。土地經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系中的抵押人，無外乎兩類，一類是同時擁有土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，他們未對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，直接對其承包的土地進(jìn)行占有、使用、收益、處分，當(dāng)然也能夠用經(jīng)營權(quán)抵押貸款，而不該受到集體成員身份的制約。另一類就是從農(nóng)戶手中繼受取得土地經(jīng)營權(quán)的新型農(nóng)業(yè)主體，如家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)，他們的土地經(jīng)營權(quán)一經(jīng)取得，就具有相對獨立性，因此，他們在用經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押時也應(yīng)無需征得土地所有人和承包人的同意。

（2）土地經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系中的抵押權(quán)人。就目前實踐中來講，在安徽、江蘇等地區(qū)已經(jīng)有惠農(nóng)貸款，但這種貸款還不是很多，并且需要政府擔(dān)保。此外，中央一號文件還要求省一級建立農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)的抵押。因此，在土地經(jīng)營權(quán)抵押關(guān)系中主要的抵押權(quán)人就是商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)等，這樣就可以不必成立專門用于土地經(jīng)營權(quán)的抵押的機(jī)構(gòu)，而是通過在現(xiàn)有的金融機(jī)構(gòu)中增加抵押貸款的類別即可。

3.土地經(jīng)營權(quán)抵押的規(guī)則

農(nóng)村土地作為不動產(chǎn)，在使用經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押時亦應(yīng)遵循《物權(quán)法》中不動產(chǎn)物權(quán)變動的規(guī)則，即登記生效主義。這是由于在“三權(quán)分置”體制下，土地流轉(zhuǎn)的速度越來越快，新型的農(nóng)業(yè)主體越來越多，這在一定程度上打破了原來農(nóng)村熟人社會的生產(chǎn)和生活方式，人們對彼此的知曉程度大大下降，在涉及經(jīng)營權(quán)這類可能“一權(quán)多轉(zhuǎn)”、“一權(quán)多抵”的權(quán)利方面，必須通過一定的方式公示，以減少不必要的糾紛。因此，土地經(jīng)營權(quán)的抵押應(yīng)采取登記生效主義規(guī)則。

（二）土地經(jīng)營權(quán)抵押的實現(xiàn)

我國《物權(quán)法》第195條規(guī)定了抵押財產(chǎn)折價、拍賣與變賣抵押財產(chǎn)三種抵押權(quán)的實現(xiàn)方式。由于土地經(jīng)營權(quán)是從土地承包經(jīng)營權(quán)里分離出來的，且土地經(jīng)營權(quán)目前在法律體系上一片空白，本人認(rèn)為可用此條規(guī)定來實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)。但應(yīng)當(dāng)注意的是，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)發(fā)生變化的只是土地經(jīng)營權(quán)，執(zhí)行完畢后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體失去其所擁有的作為抵押標(biāo)的物的土地經(jīng)營權(quán)，而受讓人也僅僅取得作為抵押物的土地經(jīng)營權(quán)，土地承包關(guān)系仍然不變，土地承包權(quán)仍屬原來的承包戶所有，即農(nóng)民集體所有，堅持“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)”的初衷。

二、抵押的困難與障礙

（一）土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)不明

“三權(quán)分置”政策出臺后，農(nóng)村土地的權(quán)利構(gòu)造發(fā)生改變，土地經(jīng)營權(quán)從原來的土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來。關(guān)于承包權(quán)的權(quán)屬當(dāng)然并無爭議，而新劃分出的土地經(jīng)營權(quán)在法律或政策文件中無明文規(guī)定，因此其權(quán)屬性質(zhì)則成為眾學(xué)者研究爭議的對象，部分學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營權(quán)屬物權(quán)，部分學(xué)者認(rèn)為其屬債權(quán)，還有一部分學(xué)者堅持物權(quán)債權(quán)說。

（二）土地經(jīng)營權(quán)抵押登記制度不完善

毋庸置疑，確權(quán)是三權(quán)分置的前提，沒有確權(quán)就不可能分置，其源頭就是土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)。政府所做的工作一是開創(chuàng)和培訓(xùn)，二是認(rèn)真部署確權(quán)，三是加強(qiáng)項目扶持。據(jù)統(tǒng)計，江蘇省已經(jīng)完成了94%的登記確權(quán)工作，但這個確權(quán)只是承包權(quán)確權(quán)而非經(jīng)營權(quán)確權(quán)，因為經(jīng)營權(quán)在法律上沒有規(guī)定，當(dāng)然也就不可能進(jìn)行確權(quán)，還處于試點階段。關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)抵押并無專門法律規(guī)定，自然也就沒有相關(guān)確權(quán)登記的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，目前僅有極少數(shù)試點地區(qū)有專門的土地經(jīng)營權(quán)抵押登記機(jī)關(guān)，大多數(shù)地區(qū)都未將土地經(jīng)營權(quán)抵押納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，經(jīng)營權(quán)交易市場的形成也會因此受到阻礙。

（三）土地經(jīng)營權(quán)抵押實踐過程存在的問題

第一，銀行等金融機(jī)構(gòu)作為土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人的主觀意愿不強(qiáng)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)存在高風(fēng)險，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所帶來的收益遠(yuǎn)不如第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)帶來的收益，據(jù)相關(guān)資料顯示，2016年，第三產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)所占的國內(nèi)生產(chǎn)總值比重已達(dá)到91.4%，第一產(chǎn)業(yè)所占比重還不到9%，且第一產(chǎn)業(yè)對國內(nèi)生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)比重逐年下降，因此，大多數(shù)金融機(jī)構(gòu)更愿意為第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)提供貸款，而不愿承擔(dān)高風(fēng)險為土地經(jīng)營權(quán)人提供借款。 此外，由于我國的農(nóng)業(yè)保險制度存在缺陷，一旦涉及土地經(jīng)營權(quán)的重大利益受損時，提供貸款的抵押權(quán)人無法及時獲得國家救濟(jì)，更是大大減弱了金融機(jī)構(gòu)提供貸款的積極性。

第二，抵押權(quán)的實現(xiàn)存在困難。據(jù)前文可知，抵押權(quán)的實現(xiàn)方式有三種。若雙方協(xié)議將承包土地的經(jīng)營權(quán)折價而取得承包土地的經(jīng)營權(quán)，則承包土地?zé)o法得到充分有效的利用，違背了三權(quán)分置政策的初衷。其次，作為抵押標(biāo)的物的土地經(jīng)營權(quán)與其他普通標(biāo)的物不同，抵押權(quán)人無論以哪一種處置方式處置抵押物，都不得改變土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的用途，不得將其用于工業(yè)建設(shè)或城市化進(jìn)程建設(shè)，土地用途受到限制，有其他目的的受讓人自然不愿接受該土地。再者，其抵押權(quán)得到實現(xiàn)的前提是由于擁有土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體無法從中得到收益甚至因此利益受損，擁有抵押權(quán)的金融機(jī)構(gòu)自然不愿意將土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行拍賣或變賣；或者即使抵押權(quán)人同意將其進(jìn)行拍賣或變賣，由于土地收成不好甚至發(fā)生虧損，應(yīng)該不容易找到心甘情愿接收該土地經(jīng)營權(quán)的受讓人。再者，由于前文所說的土地經(jīng)營權(quán)抵押登記制度不完善導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)交易市場未正式建立，雙方信息不對稱。即使有意愿受讓土地經(jīng)營權(quán)的主體也很難通過有效渠道得知相關(guān)消息。

第三，土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)設(shè)立過程中政府意志太強(qiáng)，缺乏市場自發(fā)性?！稌盒修k法》實施后，土地經(jīng)營權(quán)的抵押融資一直是政府在中間作為“中介”，具有較強(qiáng)的國家意志而缺乏市場自主性，不利于土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款自身的成長。政府的手伸得太長，農(nóng)戶的自主性便會受到限制，農(nóng)戶應(yīng)當(dāng)有權(quán)自己成立或加入相關(guān)組織，而非因政府的強(qiáng)制規(guī)定被迫加入規(guī)定組織。

三、完善經(jīng)營權(quán)抵押制度的建議

（一）確定經(jīng)營權(quán)性質(zhì)

土地經(jīng)營權(quán)權(quán)屬至今沒有定論，本文認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快修改《物權(quán)法》，將里面的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行一分為二，并在擔(dān)保、抵押等各個方面將兩種權(quán)利加以區(qū)分，在法律層面將土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)確定下來，以便充分發(fā)揮土地經(jīng)營權(quán)的效益。

（二）完善土地經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)登記制度

根據(jù)《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）第17條的規(guī)定，以及其推薦的權(quán)屬確認(rèn)的方式，各地應(yīng)在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步深入探索，國家立法機(jī)關(guān)也要在實踐探索中修改承包法、物權(quán)法、擔(dān)保法等相關(guān)法律法規(guī)。 通過國家與地方相關(guān)部門的通力合作，盡快建立起土地經(jīng)營權(quán)抵押登記制度。

（三）完善農(nóng)業(yè)保險制度和社會保障制度

首先，通過土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，以及農(nóng)業(yè)投資公司三個平臺，將承包土地的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的消息及時發(fā)布，讓有意愿的受讓人及時接收，盡量避免土地荒廢的現(xiàn)象，也可保護(hù)農(nóng)戶的利益。其次，通過政府和企業(yè)聯(lián)合建立風(fēng)險調(diào)解基金和風(fēng)險保證金，例如可通過以豐補(bǔ)歉建立風(fēng)險調(diào)節(jié)基金，幫助抵押權(quán)人分散風(fēng)險，可通過自主協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟四種方法來保證雙方的權(quán)益，增強(qiáng)抵押權(quán)人的主觀意愿。

（四）增強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的獨立性

政府應(yīng)在合理限度內(nèi)進(jìn)行宏觀調(diào)控，減弱其作為倡導(dǎo)者的身份資格，將其身份進(jìn)行從倡導(dǎo)者到監(jiān)督者的轉(zhuǎn)變，更多地讓市場作為主體在資源配置中占大部分份額。進(jìn)行市場化配置資源，確保流入方和流出方在一定限度內(nèi)的自由交易，給予經(jīng)營權(quán)抵押融資貸款一定程度上的自由與活力。

注釋：

焦富民.“三權(quán)分置”視域下承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押制度之構(gòu)建.政法論壇.2016，34（5）.25-36.

高圣平.承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押規(guī)則之構(gòu)建——兼評重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革試點模式.法商研究.2016，33（1）.3-12.

張克俊.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度的實施難題與破解路徑.中州學(xué)刊.2016（11）.39- 45.

黃源、謝冬梅.“三權(quán)分置”背景下農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款難點和破解思路.四川師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2017，44（2）.51-56.

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