設(shè)區(qū)的市立法行權(quán)中的兩個(gè)突出問題及化解路徑分析

劉美　梁彥濱

摘 要 設(shè)區(qū)的市立法是國家治理體系的重要內(nèi)容，也是國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求，賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)是中央和地方立法關(guān)系的新發(fā)展，符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和環(huán)境保護(hù)、文化發(fā)展的需要。但設(shè)區(qū)的市立法行權(quán)中存在兩個(gè)突出問題，即立法力量薄弱和部門利益、地方保護(hù)主義法律化傾向，因此應(yīng)當(dāng)積極探索建立健全人大主導(dǎo)立法體制、公眾參與機(jī)制等保證設(shè)區(qū)的市立法的民主性和科學(xué)性。

關(guān)鍵詞 立法 治理能力 必要性

作者簡介：劉美，黑龍江省政法管理干部學(xué)院，副教授，研究方向：憲法學(xué)、行政法學(xué)；梁彥濱，黑龍江省政法管理干部學(xué)院，副教授，研究方向：國際法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D920.0 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.009

2015 年 3 月 15 日，十二屆全國人大第三次會(huì)議正式審議通過修改《立法法》的決定，其中最大的亮點(diǎn)就是賦予全部設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。至此，設(shè)區(qū)的市的立法地位受到法律保障。

一、設(shè)區(qū)的市立法必要性和可行性分析

（一）設(shè)區(qū)的市立法是國家治理體系的重要內(nèi)容，是國家治理能力現(xiàn)代化的必然要求

“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”完備的法律是國家治理體系的重要內(nèi)容，是實(shí)現(xiàn)國家治理能力的重要依托。黨的十八屆四中全會(huì)對(duì)依法治國作出全面部署，明確提出：依法治國“是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求”。剛剛閉幕的黨的十九大在報(bào)告中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“全面依法治國是國家治理的一場(chǎng)深刻革命，必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！痹O(shè)區(qū)市立法將地方立法權(quán)賦予設(shè)區(qū)的市，其立法的科學(xué)性和民主性是良法善治的客觀要求，是全面依法治國的重要一環(huán)，直接關(guān)系著國家治理體系的建立和治理能力的提高。

（二）設(shè)區(qū)的市立法因地制宜，是中央和地方關(guān)系的新發(fā)展

1979年之前我國由中央統(tǒng)一行使立法權(quán)，地方?jīng)]有立法權(quán)。1979年《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力，自此中央和地方的立法格局被打破。隨后，1982年憲法規(guī)定，省、直轄市的人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，為地方立法提供了憲法基礎(chǔ)。立法格局的改變體現(xiàn)了國家治理方式的變化，符合我國的國情。我國國土廣闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)文化等差異明顯，即使在同一省份，不同市縣之間的差異也很明顯。因此在國家治理上不能忽視地區(qū)差異一刀切，在立法方面，應(yīng)遵循由中央立法統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在地方縱向分權(quán)。賦予設(shè)區(qū)的市因地制宜地制定符合城市發(fā)展的地方性法規(guī)的權(quán)利，既能保證憲法和法律在地方的實(shí)施，又能有效解決地方實(shí)際問題，為地方發(fā)展提供制度支持，甚至可以彌補(bǔ)中央立法的不足。

（三）設(shè)區(qū)的市立法具有實(shí)踐基礎(chǔ)，符合發(fā)展需求

賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)不是盲目的選擇，是在不斷摸索、反復(fù)試驗(yàn)、總結(jié)豐富立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，在地方立法進(jìn)入制度化規(guī)范化階段后的慎重選擇。從取得立法權(quán)至今，地方立法經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)式的發(fā)展過程：起步摸索階段（1979年-1986年），初步發(fā)展階段（1987年-1991年），活躍行使階段（1992年-1998年），制度化規(guī)范化階段（2000年-2015年）。 地方立法主體經(jīng)歷了無數(shù)次的立法實(shí)踐積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上擴(kuò)大立法權(quán)至設(shè)區(qū)的市是順應(yīng)歷史發(fā)展的選擇，適應(yīng)了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和環(huán)境保護(hù)、文化發(fā)展的需要，為契合地解決地方的實(shí)際問題提供了法律制度保障。

二、設(shè)區(qū)的市立法行權(quán)中的兩個(gè)突出問題

（一）立法力量薄弱

設(shè)區(qū)的市立法，提高立法質(zhì)量是首要和關(guān)鍵問題。各省也將保證設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量放到了重要位置，如黑龍江省人大常委會(huì)在確定設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的決議中就強(qiáng)調(diào)要把好設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量關(guān)，確保高質(zhì)量完成立法任務(wù)。 然而，立法能力不足是設(shè)區(qū)的市立法所面臨的首要風(fēng)險(xiǎn)，這就導(dǎo)致立法質(zhì)量難保障。立法是一項(xiàng)專業(yè)性和技術(shù)性較強(qiáng)的工作，對(duì)立法主體的立法能力提出了較高的要求。然而設(shè)區(qū)的市實(shí)際具備的立法能力與這一高要求之間相距甚遠(yuǎn)。設(shè)區(qū)的市剛剛?cè)〉昧⒎?quán)，無論是在硬件方面還是在軟件方面都很欠缺，具體而言，設(shè)區(qū)的市立法力量薄弱主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： 一是立法機(jī)構(gòu)不健全。設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)、設(shè)區(qū)的市政府立法權(quán)從無到有，在此之前基本上沒有專門的立法工作機(jī)構(gòu)，此后雖然陸續(xù)依法建立法制委、法工委、法制辦等，但其職能、編制以及人員配備等方面尚需完善。二是立法人才匱乏。設(shè)區(qū)的市中立法相關(guān)人員具有法學(xué)背景的人員較少低，其中熟悉立法理論與實(shí)踐工作的立法人才更是寥寥無幾。三是立法經(jīng)驗(yàn)不足。優(yōu)質(zhì)的立法需要立法人員具有豐富的立法經(jīng)驗(yàn)，而立法經(jīng)驗(yàn)的取得沒有捷徑，它需要立法工作者反復(fù)立法實(shí)踐、長期積累才能夠?qū)崿F(xiàn)。設(shè)區(qū)的市此前不具備立法權(quán)，沒有立法實(shí)踐，因此立法經(jīng)驗(yàn)無從談起。

（二）部門利益、地方保護(hù)主義法律化

設(shè)區(qū)的市立法是地方立法的重要組成部分，卻更具活力、更接地氣。設(shè)區(qū)的市通過因地制宜立法解決與當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娎婢o密相聯(lián)的事項(xiàng)，這些事項(xiàng)涉及多方面的利益，關(guān)系公民的權(quán)利和義務(wù)。設(shè)區(qū)的市立法既要保障地方政府管理手段的實(shí)現(xiàn)，也要保護(hù)公民的合法權(quán)益。然而，由于立法主體的行政層級(jí)較低，一方面其與人民群眾的利益聯(lián)系直接緊密，另一方面與人民的利益沖突也明顯，加之與立法配套的公眾參與制度和立法監(jiān)督機(jī)制等尚不完善，立法權(quán)被濫用的可能性極大，而立法權(quán)一旦被濫用其結(jié)果必然導(dǎo)致部門利益、地方保護(hù)主義法律化，即“依法享有立法權(quán)的政府部門或地方政府通過立法手段將部門利益、地方保護(hù)主義行為上升為受法律保護(hù)的利益或行為?！?非法的利益披上合法的外衣，這樣的立法結(jié)果與立法法賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的初衷相背離。

三、推進(jìn)科學(xué)立法民主立法，保證設(shè)區(qū)的市立法質(zhì)量

（一）明確立法權(quán)邊界，堅(jiān)持法制統(tǒng)一和突出地方特色

《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)上有立法權(quán)限，但范圍寬泛、可操作性不強(qiáng)。因此，在法制統(tǒng)一方面，堅(jiān)持不越權(quán)、不抵觸，這是設(shè)區(qū)的市立法的底線，不能違反。應(yīng)明確中央、各省以及設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，準(zhǔn)確把握設(shè)區(qū)的市三項(xiàng)事權(quán)。協(xié)調(diào)好中央立法和地方立法的關(guān)系以及人大立法和行政立法的關(guān)系，堅(jiān)持人大對(duì)設(shè)區(qū)的市立法的主導(dǎo)作用，堅(jiān)持下位法不得同上位法相抵觸的基本要求，保證法制統(tǒng)一，防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化。在地方特色上，這是設(shè)區(qū)的市立法的生命所在。應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、地理、歷史、環(huán)境保護(hù)等實(shí)際問題為導(dǎo)向，有針對(duì)性地立法，解決實(shí)際問題，突出地方特色。各設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)明確細(xì)化立法權(quán)限，充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際“先行先試”創(chuàng)制性立法，增強(qiáng)立法的前瞻性和實(shí)用性，而不是對(duì)上位法的一味重復(fù)。

（二）健全地方人大主導(dǎo)的立法體制，提升設(shè)區(qū)的市立法能力

人大的立法主導(dǎo)工作，就是人大在立法工作中要統(tǒng)領(lǐng)全局，平衡各方利益需求，有效調(diào)配各方面的資源和力量，協(xié)作完成立法調(diào)研、立項(xiàng)、起草和審議等立法環(huán)節(jié)，最終完成立法工作。

對(duì)設(shè)區(qū)的市而言，立法是一項(xiàng)全新事物，立法經(jīng)驗(yàn)缺乏、立法能力不足、立法資源匱乏等因素制約著立法質(zhì)量，因此發(fā)揮人大在設(shè)區(qū)的市立法中的主導(dǎo)作用，對(duì)保證立法質(zhì)量至關(guān)重要。人大對(duì)地方立法主導(dǎo)作用的發(fā)揮有賴于健全的地方立法體制，它是保障設(shè)區(qū)的市立法工作有效開展的基礎(chǔ)。具體而言，一是完善立法機(jī)構(gòu)的設(shè)置。這是設(shè)區(qū)的市立法最基礎(chǔ)的工作，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)相應(yīng)政府統(tǒng)籌規(guī)劃專門立法機(jī)構(gòu)的職能、編制以及人員等問題，可以參照省級(jí)立法機(jī)構(gòu)的設(shè)置。二是加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)。人，永遠(yuǎn)是做好事情的關(guān)鍵因素，一支素質(zhì)過硬的立法隊(duì)伍對(duì)保證立法質(zhì)量非常重要。一方面建立立法專家資源庫。在人員配置方面，鑒于設(shè)區(qū)的市立法現(xiàn)狀，短時(shí)間內(nèi)培養(yǎng)一批具有較高法律素養(yǎng)、豐富立法經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)立法能力的立法人員不太現(xiàn)實(shí)，因此，當(dāng)前最高效的辦法就是建立涵蓋法律、環(huán)保、城建、語言文字等方面的立法專家資源庫。另一方面招錄法律專業(yè)人才，并做好立法技術(shù)人才培訓(xùn)。通過公開招考錄用具有專門法律素養(yǎng)的人到設(shè)區(qū)的市立法機(jī)構(gòu)，保證法律人員所占比例，逐步提升立法能力。與此同時(shí)應(yīng)積極推進(jìn)現(xiàn)有立法人員培訓(xùn)工作，加大培訓(xùn)力度。

（三）加強(qiáng)公眾參與立法，防止部門利益、地方保護(hù)主義法律化

“地方立法要依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由并承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。” 法是民意的體現(xiàn)，立法活動(dòng)當(dāng)然離不開公眾參與。沒有公眾參與的立法是關(guān)門立法，部門利益、地方保護(hù)主義色彩濃重，這樣的法走不進(jìn)人民群眾的心里。加強(qiáng)公眾參與設(shè)區(qū)的市立能夠提高立法的民主性，有效地避免部門利益、地方保護(hù)主義法律化的風(fēng)險(xiǎn)。

為了保證立法回應(yīng)社會(huì)需要相應(yīng)的制度保障。首先，立法主體要轉(zhuǎn)變立法觀念，應(yīng)當(dāng)以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，積極開辟公眾參與立法的途徑，而不能閉門造車。其次，立法信息公開。公眾參與立法，首先要讓公眾知曉立法相關(guān)信息，包括立法的主體、目的、內(nèi)容等方面，這是公眾參與立法的第一步。再次，建立健全公眾參與立法的配套機(jī)制：一是立法程序機(jī)制。制定公眾參與立法的步驟、順序、時(shí)間、方式等程序規(guī)則，規(guī)范公眾參與立法行為、暢通參與渠道；二是反饋機(jī)制。公眾參與立法提出自己的意見和建議是期望在立法中體現(xiàn)公眾的意志和利益。沒有反饋機(jī)制做保障，公眾參與立法就是走過場(chǎng)。因此，建立公眾參與立法的反饋機(jī)制，將公眾參與立法的意見和建議的采納情況返回給公眾，是對(duì)公眾參與立法行為的尊重和鼓勵(lì)，也是對(duì)立法活動(dòng)的尊重，能夠保障立法的民主性。

（四）建立完善立法監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化設(shè)區(qū)的市立法備案審查工作

黨的十八屆四中全會(huì)決議指出：“加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。”當(dāng)前，設(shè)區(qū)的市剛剛?cè)〉昧⒎?quán)，還處于摸索階段，立法水平有限，因此對(duì)設(shè)區(qū)的市立法進(jìn)行備案審查尤為重要，它對(duì)保證立法質(zhì)量意義重大，既能夠防止部門利益、地方保護(hù)注意法律化，又能保證法制統(tǒng)一。在落實(shí)備案審查制度過程中，首先，應(yīng)明確將設(shè)區(qū)的市立法全面納入備案審查范圍，對(duì)設(shè)區(qū)的市立法要全面上報(bào)備案審查，不得瞞報(bào)、漏報(bào)。其次，各設(shè)區(qū)的市應(yīng)逐步健全備案審查工作機(jī)制，完善細(xì)化審查程序。如對(duì)主動(dòng)審查程序、公開程序、意見處理程序和反饋程序等應(yīng)細(xì)化落實(shí)。最后，加強(qiáng)備案審查工作能力。應(yīng)對(duì)備案審查負(fù)責(zé)人員進(jìn)行培訓(xùn)和考核，提高其工作能力，保證備案審查工作的開展。

注釋：

全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)編中華人民共和國法典.法律出版社.2003.1-15.

黑龍江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于確定牡丹江、佳木斯、大慶、雞西、伊春、黑河市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)開始制定地方性法規(guī)的決定.http：//wwwhljrdgovcn/info/ 1036/14369htm.2016-06-22.

鄭鵬程、張坤.如何防止部門利益和地方保護(hù)主義法律化.光明日?qǐng)?bào).2015-05-24.

信春鷹.地方立法權(quán)與國家治理體系和治理能力建設(shè).地方立法研究.2016（1）.1-5.