安徽省養老服務產業發展對策研究

【摘 要】安徽省快速發展的人口老齡化對養老服務產業發展提出客觀要求，巨大潛在的養老需求也給養老服務產業提供廣闊的發展前景。當前，安徽省養老服務產業總體處于起步階段，不僅面臨老年人有效需求不足、養老服務供給主體發展不充分、服務水平不高問題，還受政策支持力度不強、服務人才不足等問題約束，使養老服務產業整體發展水平偏低，難以有效滿足老年人養老需求。安徽省需要加強頂層設計、統籌謀劃，從養老服務需求側、供給側及政策支持層面多方精準發力，推進養老服務產業繁榮發展，滿足老年人美好生活需要。

【關鍵詞】人口老齡化；養老服務產業；有效需求；有效供給

隨著我國人口老齡化的快速發展，養老已成為政府及社會各方關注的焦點問題。《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》明確提出，要“積極開展應對人口老齡化行動，全面放開養老服務市場，支持各類市場主體增加養老服務和產品供給”。黨的十九大報告也明確指出，要“積極應對人口老齡化，構建養老、孝老、敬老政策體系和社會環境，推進醫養結合，加快老齡事業和產業發展”。安徽省作為老齡人口增速較快的中部省份，加快發展養老服務產業，有效增加養老服務供給，是應對人口老齡化問題的必然選擇。

一、快速發展的人口老齡化給安徽省養老服務產業發展提供廣闊空間

養老服務產業是將為老年人提供護理照料等服務從養老產業大類中細分出來形成的養老產業的一個分支①，并隨著各國人口老齡化出現而不斷發展。安徽省人口老齡化進入快速發展階段，對養老服務供給提出迫切要求，也給養老服務產業發展提供廣闊前景。

（一）老齡人口規模日益擴大且增速快

早在1998年，安徽省65周歲及以上老年人口比重達到7.0%，按照國際通行標準，人口年齡結構進入老齡化階段，比全國提前一年。隨著老齡化的快速發展，至2016年底，安徽省60周歲及以上常住人口為1102.2萬人，占常住人口總數的17.8%；65周歲及以上常住人口為 743.5萬，占常住人口總數的12.0%②。近六年，安徽老齡人口以年均3.8%速度增長，老齡化進入快速發展階段。與此對應，養老服務需求也日益增加，特別是老年人對生活照料、醫療服務、出行、老年產品等方面的需求日益增加，這給養老服務產業發展帶來極大空間。

（二）高齡、失能及空巢老人日益增加

隨著多年計劃生育政策推行，安徽省家庭結構日益呈“4- 2- 1”型，家庭規模日趨小型化，再加上受社會轉型、收入水平及醫療水平提升影響，老人家庭空巢化、高齡化趨勢明顯。據統計，截至2016年底，全省80歲以上戶籍高齡老人186.8萬人，占戶籍老齡人口的17.0%②；65歲以上空巢老人約占戶籍老齡人口總數的一半，城鄉失能和半失能老年人約有185萬人左右③，這使得老人的照料和護理問題尤為突出。根據國際經驗，老年人年齡每增長5歲，其日常生活自理功能下降的危險性將增加1.12倍，需要護理服務人數增加1.5-2.1倍。巨大潛在的養老市場需求為安徽省養老服務產業提供巨大發展空間。

（三）國家、安徽省高度重視老齡問題

隨著我國人口老齡化程度不斷加深，養老問題也提上重要議事日程。國家先后出臺一系列政策，扶持引導養老服務業發展：《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》《關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》等，國家“十三五”規劃綱要專章部署“積極應對人口老齡化”行動。安徽省也積極貫徹中央文件精神，先后制訂了一系列推動養老服務產業發展政策文件，如《安徽省人民政府關于加快推進養老服務體系建設的決定》《安徽省人民政府關于加快發展養老服務業的實施意見》等，并編制養老服務產業發展規劃，為養老服務產業創造良好發展環境。

二、安徽省養老服務產業發展面臨的主要問題

安徽省養老服務產業近年來有一定發展，但總體處于起步階段。雖然快速發展的人口老齡化給養老服務產業帶來巨大的潛在養老需求，但在具體發展中養老服務產業還面臨一些突出問題，制約了其快速發展。

（一）養老服務有效需求不足，抑制養老服務產業發展

按照經濟學理論，決定需求的重要因素是收入和消費意愿。就安徽省而言，養老服務有效需求總體不足，主要表現在：一是老人收入水平總體較低，消費能力弱。據統計，截至2016年底，安徽省企業退休人員月人均基本養老金為2171元，城鎮常住居民年人均可支配收入29156元、農村則為11720元；在全省1102.2萬老年人口中，農村老年人口862.76萬人，占78.8%，而農村老年人口中五保供養對象達41.2萬人②。安徽省屬欠發達省份，農村老人比重高、城鄉老人收入差距大，老人收入水平整體偏低，“未富先老”特征明顯，消費能力有限，抑制了養老服務產業發展。二是受傳統觀念及消費習慣影響，老年人對養老服務消費意愿不足。多數老人依然維持“養兒防老”觀念，有兒女的老人認為入住養老院是件丟人的事，難以接受。同時，多數老人保有勤儉節約的消費習慣，養老服務社會化消費意愿不足。即使有一定的消費能力，老人的一些服務基本依靠自己及家人滿足，不愿接受社會有償服務。這導致養老服務需求不旺，影響了養老服務產業發展。

（二）市場主體發展不充分，養老服務產業供給能力偏弱

鑒于養老服務產業具有投資利潤較低且回收周期長特點，再加上存在投資中用地、消防等不易獲取問題，致使養老服務產業供給主體發展不充分，市場化供給能力偏弱。以養老機構為例，截至2016年底，全省共有養老機構2806家，其中民辦養老機構735家，占全省總數的26.19%；各類養老床位數為42.39萬張，其中民辦養老機構床位數118951張，占全省總床位數的28.06%，離市場服務主體地位還是有一定距離。另外，養老服務產業投資主體相對單一，險資、外資等資本投入較少。

（三）養老服務與產品有效供給不足，難以滿足養老需求

隨著部分老年人的收入水平不斷提高，特別是一些低齡、活力老人增加，養老需求日益呈現多元化。但目前安徽養老服務產業存在供需錯配問題，有效供給不足。一是養老服務與產品供給以低水平為主，同質化現象嚴重。以居養老服務產業主體地位的養老機構為例，大多提供低質量、低收費標準的低端養老服務，以簡單的生活照料服務為主，部分存在衛生、護理不配套等問題。二是多樣化、專業性的優質的中高端養老服務缺乏。部分老年人的精神文化需要得不到滿足，老年專用品商店及專用品租賃服務缺乏，“養老服務+”融合發展還沒有跟上老年人需求。如多數養老機構不具備醫療護理、精神慰藉及文化娛樂等服務功能，中高端養老服務供給不足，整體呈現出“沒錢住不起，有錢住不好”的供需錯配現象。以安徽省蚌埠市為例，截至2017年底，有許可證的養老機構156家，內設或者就近有醫療資源的有50家，就近醫療資源可及率僅為32%。

（四）政策體系不完善，扶持引導作用有待于進一步提升

縱觀日、美、法等國養老服務產業，在其發展初期政府都起了主導作用，大多通過金融支持、鼓勵就業、稅收減免、產業指導與培訓等方式扶持養老服務產業發展。目前，安徽支持養老服務產業發展的政策力度有待加強。從現有扶持政策看，基本上以對養老機構床位補貼為主，辦法單一，對專業性服務組織扶持缺失。從要素保障看，普遍存在土地使用難、融資難等問題，缺乏對行業發展的整體性規劃。從行業規范而言，普遍面臨著養老服務質量標準不規范、服務操作標準不統一等問題。同時，由于社會化評估、評審制度及質量管理制度不完善，往往監管乏力。

（五）養老服務從業人員少且整體素質偏低，難以有效支撐產業發展

由于養老服務工作具有勞動強度大、累、工資水平不高等特點，使該行業很難吸引年輕的、高素質的從業者。目前安徽養老服務行業從業者多為年齡偏大、素質偏低的農村勞動者和下崗失業者，他們大部分缺乏基本的護理知識、專業技能及對養老服務的熱情。更突出的是，由于其勞動付出與社會地位、收入待遇與職業發展之間的失衡，導致從業隊伍不穩定，護理人員和專業技術人員短缺。以安徽省蚌埠市為例，截至2015年底，全市養老服務從業人員中護理人員僅有820人，具有國家職業資格證書護理員僅230人、醫生28人，而要面對的是全市60萬老年人，其中入住機構養老的需要服務的有5000多人。從業人員不足且整體素質不高，成為影響養老服務產業發展的重要因素。

三、加快推進安徽省養老服務產業發展的主要對策

積極應對安徽省人口老齡化問題，需要形成黨委領導、政府主導、社會力量廣泛參與的養老服務發展格局，加快推進養老服務產業發展，不斷豐富養老服務內容，增加有效供給，滿足老年人日益多元的養老需求。

（一）加強頂層設計，構建養老服務產業發展大格局

養老服務產業發展是個系統工程，需要立足戰略全局，統籌協調、系統設計。一是堅持需求導向，突出發展重點。堅持養老服務產業發展必須與老年人實際需求相結合，構建城鄉社區居家養老服務網絡，解決多數老人養老問題，突出解決農村老年人養老問題。堅持養老事業與養老產業同步發展，在政府保障基本養老的同時，突出社會力量在養老服務產業中的主力軍作用。二是堅持協調發展，強化規劃引領作用。根據老齡人口實際情況及發展重點，在完善原有養老規劃基礎上，抓緊制定安徽省養老服務產業中長期發展規劃，并結合經濟社會發展、城鄉建設和土地利用總體規劃，整體推進。要充分發揮社區作用，整合社區公共資源，根據轄區內老年人口分布及需求情況，進行整體布局，引導社會資本合理進入。

（二）培育老年人有效需求，快速啟動養老服務市場

擴大養老服務有效需求最重要路徑是穩定增加老年人收入，國際通行做法是采取個人自助、國家救助和社會互助方式來構建老人養老的經濟保障體系。當前，安徽省重點要做的工作：一是增強老年人自我養老觀念，不斷提高“自撫能力”。鼓勵老人通過積蓄、購買國債、理財產品等方式積累個人財富；年輕活力老人、有專業特長的老人可選擇再就業以增加收入；加強敬老養老助老孝道文化宣傳，形成子女關心老人、贍養老人、經濟支援老人的良好氛圍。二是完善社會保障制度，不斷提高老人支付能力。根據安徽老人實際情況及保障制度缺口，不斷完善醫療保險、社會救助、社會福利等制度，探索將基本醫療保險融入養老服務中，實現醫保政策對“醫養結合”的支持，探索建立“長期護理保險制度”。三是以政府購買服務引導老人消費，不斷增加有效需求。積極探索對低收入老人建立護理補貼等制度，逐步改變補貼發放方式，以“購買服務”取代“現金”補貼，這既有利于培育老人消費習慣，又可以推動養老服務產業發展。同時，要實施“積極老齡化”戰略，倡導老人建立健康養老方式、樹立健康生活觀念。

（三）大力引導社會資本進入養老領域，增強養老服務供給能力

安徽各級政府要積極引導、激發社會主體活力，推動社會力量成養老服務產業“主力軍”。一是設立養老服務產業發展引導基金，激活養老服務供給市場。各級政府可通過設立養老服務產業發展引導基金，鼓勵企業、個人等各類主體及保險、外資等各類資本積極投入養老服務產業，逐步形成產業良性發展機制。鼓勵已有成熟模式的養老服務企業、組織復制其運營模式，采取“集團化、連鎖化、品牌化”經營，提高養老服務供給能力。二是深化改革、創新體制機制，激發社會主體活力。積極盤活養老資源，推動部分低效運轉的公辦養老機構改革，探索公建民營、民辦公助、委托管理、購買服務等模式，提高運行效率。鼓勵縣區為單位對社區養老服務設施統一打包，交由社會力量運營管理。積極探索ppp模式，引導社會資本有效進入養老領域。

（四）增加養老服務與產品有效供給，充分滿足養老需求

養老服務供給主體要轉變發展思路，適應老人多樣化需求，增加有效供給。一是積極發展滿足老年人基本需求的養老服務。緊緊圍繞社區居家養老模式，大力發展以家政、介護等為主的生活照料服務；充分利用安徽醫療資源優勢，推進“醫養結合”，為老年人提供養老與醫療、康復護理等一體化服務。二是積極開發滿足老年人“品質養老”需求的服務產品。緊緊圍繞老人消費升級需求，研究開發滿足老年人自我價值實現、休閑娛樂、心理慰藉、臨終關懷等高級需求的服務與產品；有效開發老年旅游項目、營養保健服務、高端老年用品租賃服務等專項養老服務；充分利用人工智能技術，鼓勵創新“互聯網+”養老服務，為老年人提供健康監控、遠程醫療、家政輔助等服務，發展智慧養老服務新業態。

（五）完善政策體系，促進養老服務產業提升發展

結合省情，加大對養老服務產業發展的扶持力度，創建良好政策環境。一是細化政策、精準扶持。要持續深化簡政放權，降低產業準入門檻、簡化行政審批環節。對已經出臺的政策，相關部門要抓緊落實。對長期困擾產業發展的土地、融資等要素問題，相關部門要系統研究，及時出臺政策予以解決；開通“醫養結合”綠色通道，不斷擴大護理型服務資源。二是制定行業標準規范，加強行業監管。不斷完善養老服務政策法規體系及行業標準體系，要根據養老服務不同類型，制定相應的行業發展規范、質量標準；要構建政府監管、行業自律、社會監督“三位一體”的養老服務質量監管體系。

（六）加快建設養老服務人員隊伍，助推養老服務產業快速發展

安徽省要加快推進養老服務人員隊伍建設。一是積極做好養老從業人員專業培訓計劃。將養老服務人才納入專項培養計劃，充分發揮安徽職業學校、醫學類本科高校等作用，開設護理學、康復治療學等專業，加大對涉老專門人才培育。要制定新增人員培訓計劃，推動勞動力資源有效轉化。要加大對養老從業人員的崗前技能培訓、在崗技能培訓、職業道德培訓等，提升從業人員素質。二是積極營造養老從業人員良好工作環境。探索建立養老行業規范用工制度、護理人員薪酬遞增機制，實行在崗職工護理級別評定制度并與補貼掛鉤等政策，逐步提高養老服務從業人員待遇，穩定隊伍。同時要積極宣揚敬老愛老助老文化，引導從業人員愛崗敬業，增強行業凝聚力及價值認同感，自覺為安徽養老服務產業發展做貢獻。

（中共蚌埠市委黨校 馬克思主義基礎理論教研部，安徽 蚌埠 233040）

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注釋：

① 班曉娜，葛穌.國外發展養老服務產業的做法及其啟示[J].大連海事大學學報（社會科學版），2013.06

② 老齡事業發展狀況報告（2016）.安徽省老齡工作委員會辦公室，2017.10

③ 朱霖，牛麗娟，陳建中，胡玨，彭玉池.安徽省醫養結合型養老機構的服務能力[J].包頭醫學院學報，2016.（06）.

基金項目：本文為2017年度安徽省黨校系統重點課題。

作者簡介：李紅鳳（1974-），女，安徽靈璧人，中共蚌埠市委黨校馬克思主義基礎理論教研部副教授，主要研究方向為產業經濟學。