精準扶貧中精準識別機制的問題分析及對策研究

何冉冉

【摘 要】精準識別是精準扶貧的首要問題，把握精準識別的真正內涵，是做好精準扶貧的第一步。文章客觀分析了精準識別過程中存在識別不清、規模排斥、人情識別、干群關系緊張的主要問題及原因，并提出了積極的解決措施：建立科學識別維度、建立人才引入機制、擴大規模、完善考核制度等，把握“精準識別”的精準性。

【關鍵詞】精準識別；識別機制；對策研究

自1986年開展扶貧工作至今，國家基本解決了普遍性貧困和區域性貧困問題。①現階段，隨著扶貧工作的不斷深入，我國已進入脫貧攻堅階段，為此，國家進一步提出了精準扶貧的新型戰略舉措。精準扶貧主要包括精準識別，精準幫扶，精準管理等內容，是建成全面小康社會，實現“共同富裕”的政策指導，是實現經濟可持續發展的堅實保障。

一、精準識別的意義

精準識別作為精準扶貧的關鍵，是精準扶貧能否發揮作用的基礎。只有把握扶貧對象的精準性，才能為精準幫扶和精準管理工作提供準確的依據，才能結合實際，因地制宜，因人制宜地制定脫貧方案。一方面，精準識別中的多維識別標準有利于政府掌握貧困人口總數、分析致貧原因，找到貧困的本質。在多維的標準下，基層政府通過對調查數據的分析，能準確掌握貧困戶的家庭總體情況，全面客觀地分析致貧原因，進而提出具有針對性的建議。能從精準性，科學性的角度出發，提出了一套客觀具體，操作性強的識別指標體系和研究方法，完善地區脫貧理論，促進貧困區域經濟發展，縮小區域差距。②另一方面，有助于為精準幫扶提供依據，合理配置扶貧資源，也為政府完善退出機制，精準到戶的脫貧政策提供了指導。也有助于推動脫貧機制由“被動給養式”向“主動造血式”的轉變，擺脫區域貧困過度依賴國家資源扶持的問題。

二、精準識別的問題分析

2017年年底，據國家統計局統計，全國農村貧困人口數量已經減至3046萬人。貧困地區的居民可支配收入呈快速增長模式，是全國農村居民可支配收入的69.8%。③由此可見，精準扶貧是消滅農村貧困的重大戰略手段。黨的十八屆五中全會明確提出：至2020年我國將要建成全面小康社會，保證貧困人口全面脫貧，貧困縣全面脫帽，解決區域性的整體貧困的問題。④離目標年限僅僅剩下3年的時間，緊迫的時間，繁重的任務使各地基層干部面對著巨大的工作壓力與挑戰，為“有效”完成任務，部分地區對精準扶貧政策的理解出現了片面的理解，出現識別不清、人情識別、干群關系緊張等方面問題。因此客觀全面地分析精準識別在執行過程中所存在的問題，有利于促進扶貧政策不斷優化調整。

精準識別是指按照統一標準，采取科學的方法及流程，確定真正的貧困戶，并在此基礎上，進一步了解致貧原因，摸清發展需求，為精準幫扶提供科學依據。⑤因此，精準識別科學有效的落實是開展扶貧工作首要步驟，也是關鍵的一步。問題主要包括以下方面：

（一）識別標準設置項目多，程序繁瑣，識別貧困戶的難度較大

當前精準識別的標準，主要以該戶年人均可支配收入、義務教育保障、醫療衛生等為主，即家庭年人均純收入低于國家扶貧標準3000元（2016年設定的標準）的群眾，可以納入貧困系統并給予幫扶，若超過其標準，即認定不是貧困戶或者已經脫離貧困。也有個別地區根據國家基本要求，再結合地區實際制定了識別標準，如寧夏省的識別標準：“一看房、二看牲畜、三看是否有勞力，四看子女教育問題”。這些識別標準設置項目很多，工作繁瑣，實際操作難度較大。基層地區人力資源和財政扶持匱乏，村干部老齡化，工作能力非常有限且工作壓力大，即使想“圓滿”地完成任務，也心有余而力不足，所以很多干部為了跟上工作進度，僅僅依靠計算群眾的年人均收入等剛性的要求，對其他的標準視而不見。這就造成了部分已滿足國家扶貧要求的貧困群眾卻沒有享受到國家幫助的問題。

（二）識別過程中未考慮地區發展水平的差異，存在規模排斥，扶貧對象規模較小

目前，在明確貧困對象，扶貧規模時，遵循“自上而下”的模式，但是由于各地區發展狀況，生活水平不同，各地區（縣，鄉鎮）的實際貧困人口數量也存在差異，所以分配的建檔立卡戶的人數與實際貧困群眾的總數有較大差別，這樣直接導致應該部分接受幫扶的貧困人口因為指標數量不夠而沒有獲得幫扶，不應獲取幫扶的人卻獲得了幫扶。尤其是比較貧窮的地區，如貴州赤水鎮等地區，農村貧困人口數量占多數，但是分配到的扶貧名額相對較少，所以實際獲得扶貧的貧困戶遠遠低于實際貧困人口。⑥事實上，較貧困地區未獲得幫扶資格的貧困群眾與發展較好的地區并獲得扶貧資格的貧困戶相比較，生活條件更加艱苦，更需要獲得國家政策幫扶，卻因為“規模排斥”，指標數量分配限制，導致部分貧困群眾沒有納入貧困系統之中。

（三）識別過程中的“人情識別”比較嚴重，群眾參與性低，對干部的工作沒有起到監督作用

目前精準識別的程序主要包括：政策宣傳、走家訪戶、控制規模、主動申請、民主評議、初步公示、聽取意見、深度核查、公示公告等環節。⑦但是在實際操作的過程中，存在以下幾種情況使部分的貧困群眾未享受到國家政策，一方面，制度規定：建檔立卡的首要前提是貧困群眾主動提出申請，但是很多貧困群眾可能因為外出打工、地方政府宣傳力度不夠、貧困戶自身原因（如智力因素，身體因素等）不能及時獲得相關的信息，錯過了申請時間，從而失去了幫扶的機會；另一方面，目前農村的老齡化問題嚴重，大部分青壯年外出謀生，對家鄉的具體情況不了解。即使有“民主評議”這一環節，也是形同虛設，沒有人參加，所以各環節的具體操作步驟和程序是村干部等公職人員制定的，尤其是在深度核查的環節，調查發現，村干部利用職務之便指定本村貧困戶的現象是比較普遍的。⑧面對這樣不公正的現象，留在農村的老年沒有合理的解決措施，這無形中放任村干部的不作為和亂作為。

（四）識別不清導致農村各村民之間出現矛盾，群眾對政府的不信任程度加深，干群關系緊張

首先，國家會為貧困戶提供了大量的財政支持和資源扶持，為了獲得這稀缺的扶貧名額，群眾劍拔弩張，針鋒相對的現象屢見不鮮。若是兩個家庭情況差不多，一個被評上了“貧困戶”，一個“落榜”了，這會讓兩家人的矛盾升級，甚至會發生沖突。其次，在村干部主導的識別中，若評選出來的結果不符合群眾的意愿，出現“錯評”“漏評”等問題，這些都會使本應該享受扶持的貧困群眾卻因為錯評，漏評等問題而無法享受，將矛頭指向村干部，導致干群關系緊張，對政府的不信任程度進一步升級。

三、精準識別的對策研究

針對上述的精準識別中所面臨的，亟待解決的問題，需要采取對應的解決措施，糾正錯誤的政策理解，強有力地落實精準扶貧：

（一）建立系統的、客觀的、準確的識別標準，識別真正的貧困戶

隨著精準扶貧的不斷深入，由于技術不完善，工作成本過高等限制，基層在調查的過程中，對農民的年收入與支出，以及家庭總體情況，突發性危機是比較難掌握的，所以建立科學，準確的識別標準顯得尤為重要的。邀請專業人士建立科學的貧困系統網絡平臺，依靠大數據，掌握更多信息來源的渠道，準確分析數據（農戶的收入，生活必要支出，其他消費，致貧原因，家庭教育情況等）的可信度，結合國家發布的貧困戶標準和當地的實際情況，多維度地評定貧困戶，多標準地建立建檔立卡戶，真實地反應農戶的真實情況，評定出真實的貧困戶，同時建立實時更新的自助訪問平臺，讓群眾能及時了解最新的扶貧政策與相關信息。

（二）鼓勵大學生積極走向基層，避免農村干部老齡化問題

在精準扶貧的過程中，基層干部工作程序復雜，內容繁多，任務艱巨，所以急需優秀的青壯年下基層，增加基層干部力量，提高工作精準度。⑨各地政府建立相應的人才激勵機制，完善保障制度，讓干部更有活力地從事工作。新到來的工作人員在基層工作，切忌急于求成，把群眾的利益放在首位，配合農村老干部，積極走家串戶，了解村里每一位家庭的基本情況，實事求是，不偏不倚。在走訪過程中，多向有經驗的干部學習，多與群眾交流，建立良好的合作協調關系。

（三）合理增加財政扶持力度，擴大扶貧對象的規模合理配置資源

西部貧困山區的地理環境復雜多變，土地貧瘠，種植是其唯一的謀生手段，基本是靠天吃飯，生活條件極其艱苦。尤其是四川的甘孜阿壩涼山州地區，甘肅省會寧縣等地，農村貧困群眾占大多數，所以合理增加扶貧對象的指標，為眾多貧困群眾帶來國家福利，享受國家發展成果。中央與地方政府積極配合，增加西部特別貧困區的財政投入，建立完善財政制度，厘清財政的去向與用度。同時展開實際調研，深入了解各貧困區的資源優勢與劣勢，針對不同地區的實地發展水平和發展方向，合理配置資源，實現資源利用的最優化。各地區建立積極有效的溝通協調機制，實時相互反饋各貧困區幫扶效果，并根據反饋信息，高效地調整幫扶資源的分配比例，使扶貧開發工作得以順利開展。

（四）完善對干部的監管，實行內部監管與外部監督相結合

首先，在精準識別中，基層村干部起主導作用，對其實際操作有較大的話語權與操作權。因此，建立與完善的貧困戶識別與退出機制與技術，通過強化上級對下級的內部監督與控制和建立外部群眾監督體系以限制保證基層干部權力的正確使用是及其重要的。設立專項督查機制，上級領導不定時地對精準識別的數據做調查，回訪群眾，調查群眾滿意度，并將其作為干部年度考核的標準之一。建立嚴格的，透明的政績考核制度，落實個體責任制度，客觀評價基層干部的工作績效，并作為獎懲的依據。對精準識別過程中，恣意妄為的村干部給與嚴厲的打擊，撤銷其職務；對表現突出的干部，給予物質與精神獎勵。同時，基層村干部必須加強自身建設，樹立為人民服務的精神與意志，樹立群眾的主體意識，切實為群眾謀利益。

（五）創新政策宣傳模式，提高村民的參與意識，主動參與識別過程

農村的大部分群眾都是老年人，或者留守兒童，他們知識水平和政治素養低下，無法有效地關注國家大事。即使國家有很多利民政策，卻因為認識不清，無法享受。在此基礎上，一方面，基層干部積極創新宣傳模式，首先，廣泛張貼，懸掛橫幅，讓群眾對政策有初步的了解；其次，走訪干部必須不辭辛苦地拜訪家家戶戶，用簡單易懂的語言向群眾宣講精準識別等相應的標準和程序，使群眾對精準識別有了更深的認識；然后，召開全體村民的會議，邀請每家每戶都要參加，在會議上，設計一些小游戲，增加小禮品，提高群眾的參與積極性，對群眾提出的疑惑，給與及時有效的答復。另一方面，群眾自身也要不斷學習，提高參與行政的意識和能力，積極主動向干部反映情況，學會利用自身權利監督干部的行政行為，保障自己的合法權益。

【參考文獻】

①鄭光梁.遼寧省扶貧政策與機制創新研究[J].農業經濟，2016

②何超.多維貧困視角下農村貧困精準識別研究——基于典型連片特困區農戶數據[D].西南大學

③國家統計局.2017全國農村貧困人口明顯減少，貧困地區農村居民收入快速增長，中華人民共和國統計局，2018-02-01 http：//finance.people.com.cn/n1/2018/0201/c1004-29

④劉永富. 創新機制精準扶貧[J].中國科技投資. 2015

⑤精準識別，邁好扶貧第一步.大眾網，2014-09-19 http：//paper.dzwww.com/dzrb/content/20140919/Artic

⑥何植民.農村最低生活保障政策有效執行的影響因素及對策分析[J].江西財經大學學報，2013

⑦巴中：財政扶貧資金使用“六個轉變”聚力精準扶貧. 2015-11-24

http：//www.scfpym.gov.cn/show.aspx id=41823

⑧鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟 2014（6）

⑨陳彤.淺談新時期提高基層干部做好群眾工作能力的有效路徑[J].市場論壇.2013.