中國金融扶貧的發展與啟示

楊 穗馮 毅

（1.中國社會科學院農村發展研究所，北京 102488；2.中國人民銀行鄭州中心支行，鄭州 450018）

改革開放以來，黨和政府始終把針對貧困人口的減貧工作作為一項重點工作來推進。隨著農村經濟體制改革的推進，到1985年，中國農村地區的絕對貧困人口由1978年的2.5億下降到了1.25億①數據來源：國家統計局《1978—2000年農村居民貧困狀況》，1978年的貧困線的標準為100元/人，貧困發生率為30.7%，1985年的貧困線標準為206元/人，貧困發生率為14.8%。多數研究認為這一時期農村貧困率的迅速下降主要得益于農村經濟體制改革和經濟增長（張偉等，2011；寧愛照、杜曉山，2013）。。1986年，貧困地區開發領導小組（1993年更名為國務院扶貧開發領導小組）成立，中國正式進入了有計劃、有組織、大規模的扶貧時期。在大力實施減貧的過程中，金融扶貧對解決貧困地區發展的資金約束，滿足開發式扶貧的資金需求具有重要的作用［1］。

一、金融扶貧的歷程

總的來看，我國金融扶貧思路和政策的演變大致經歷了以單一的扶貧貼息貸款為主、扶貧貼息貸款和小額信貸政策相結合以及綜合利用多種扶貧政策三個時期。從金融扶貧政策措施的演變中也可以觀察到扶貧實踐和指導思想的變化。

（一）1986—2000年：扶貧貼息貸款為主的階段

1986年以前，國家對農村的貧困人口采取救濟式扶貧的方式，主要依賴于中央政府的轉移支付，目的是生活救濟和財政補貼。這種“輸血式”的扶貧策略雖然在一定程度上緩解了貧困人口的現實需要和生存危機，但是卻沒有實現解放貧困人口生產力和生產積極性的問題，容易在貧困人口中形成依賴政府救濟的惰性思維。1986年以后，開發式扶貧的思想逐漸取代了救濟式扶貧的思想，其基本思路是在國家的支持下，利用貧困地區和貧困人口自身的積累和發展來解決溫飽問題并脫貧致富。

1986年11月，《中國人民銀行、中國農業銀行扶持貧困地區專項貼息貸款管理暫行辦法》發布，決定“從1986年起連續5年，每年發放10億元專項貼息貸款，支持全國重點貧困縣開發經濟，解決群眾溫飽問題”。貼息貸款主要面向貧困戶，投放重點是投資少、見效快、有市場的生產項目，優先支持發展種植、養殖、農產品加工等項目。貼息貸款嚴格按照信貸資金管理辦法進行管理，所需信貸資金由中國人民銀行每年專項安排并由中國農業銀行發放和專項管理，貸款收回后歸還中國人民銀行，中央財政補貼大部分利息。按照1986年的貼息貸款分配計劃，當年給予21個省（自治區）258個貧困縣共5億元貸款總額。

經過一段時間的運行，針對貧困戶的貼息貸款模式逐漸顯現出了貸款得不到有效利用的弊端，部分原因是多數貧困戶缺乏必要的生產技術和管理能力。因此，到1989年，貼息貸款的對象開始轉向企業等經濟實體，目的是通過企業的發展來帶動貧困人口的脫貧。據統計，1989年以后投向貧困地區各類企業的貼息貸款大約占總扶貧貼息貸款額的70%［2］。但是，以企業為主要貸款對象的模式也存在著弊端。由于缺乏直接的聯系，扶貧貼息貸款和貧困人口之間存在瞄準性不足的問題，可能損害貸款計劃最初的目標群體［3］。農村的就業人員往往體質及素質較好，信息來源和社會關系較廣，在貧困地區中往往并不屬于最貧困的類別［4］。此外，企業貼息貸款的還貸情況也很不理想。有數據表明20世紀80年代，35%的貼息貸款不能按時償還；1991—1993年，所有貼息貸款的按期償還率都低于70%①數據來源：見國家統計局農村社會經濟調查總隊《中國農村貧困監測報告2000》第55頁。。

1994年，為了在2000年前基本解決全國農村8 000萬貧困人口的溫飽問題并扭轉扶貧工作難度加大的局面，國務院印發了《國家八七扶貧攻堅計劃》，強調從1994年起，每年再增加10億元扶貧貼息貸款，執行到2000年。隨著國家財力的增加，扶貧資金從1997年起大幅增加［5］，從1996年的55億增加到85億，并于1999年進一步增加到150億②數據來源：見國家統計局農村社會經濟調查總隊《中國農村貧困監測報告2000》第53頁。。與此同時，國家還調整了扶持資金投放的地區結構，從1994年起，國家分一年到兩年的時間把中央用于東部6個沿海比較發達省份的扶貧信貸資金調整出來，集中用于中西部貧困狀況嚴重的省（自治區）③這6個省份分別是：廣東、福建、浙江、江蘇、山東和遼寧。《國家八七扶貧攻堅計劃》指出原來用于這6個省份的資金留在當地繼續使用，今后中央發展資金的增量不再向6省投放。今后，6個省份的扶貧投入由自己負責。。隨著中國農業銀行向商業銀行改革的深入，扶貧貼息貸款從1994年起全部劃歸中國農業發展銀行統一辦理，針對農業發展銀行僅在省級設置機構的問題，縣級貸款仍委托給中國農業銀行負責。

這一時期政府仍在調整貼息貸款的配置效率。1996年10月，為落實中央扶貧開發工作會議精神，中共中央、國務院做出《關于盡快解決農村貧困人口溫飽問題的決定》，強調國家要把扶貧專項貸款集中在貧困農戶的種植業、養殖業和以當地農村產品為原料的加工業上，主要支持帶動貧困戶脫貧的龍頭企業，把貧困戶脫貧致富與發展農業產業化結合起來。為了進一步加強貼息貸款的瞄準性，1997年中央政府規定了貼息貸款的到戶比例。即使經過這樣的調整，貼息貸款的運行效率仍不樂觀，一方面是貼息貸款的經管機構調整為農業發展銀行后，縣級貸款發放仍需農業銀行代理，額外增加了管理環節和監管成本；另一方面政策實施過程中的資金滲漏問題依然嚴重，扶貧資金到戶困難。于是，1998年貼息貸款的管理權重新回到了中國農業銀行。

（二）2000—2010年：小額信貸與扶貧貼息為主的階段

國家八七扶貧攻堅計劃戰略目標基本實現后，2001年6月國務院印發 《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》（以下簡稱《綱要（2001—2010）》），要求中國農業銀行繼續安排并增加扶貧貸款的規模，支持能夠帶動貧困人口收入增長的企業和產業發展，同時中央財政據實對優惠貸款進行貼息。同年，針對新時期農村貧困人口“大分散、小集中”的特點，國家把扶貧政策的瞄準對象由縣級降低到村級，在全國確定了14.8萬個貧困村，由此拉開了全國范圍內整村推進扶貧工作的序幕①見《中國農村扶貧開發的新進展》，國務院新聞辦公室政府白皮書，2011年。。

為落實《綱要（2001—2010）》的要求并充分發揮扶貧貼息貸款在扶貧工作中的作用，2001年6月中國人民銀行、財政部、國務院扶貧開發領導小組辦公室、中國農業銀行聯合印發了《扶貧貼息貸款管理實施辦法》。新的實施辦法對扶貧貼息貸款實行指導性計劃管理，所需資金由中國農業銀行在系統內自籌并按照“放得出、收得回”的原則自主發放。此后，國務院扶貧辦、財政部、中國農業銀行等機構出臺了一系列文件，對扶貧貼息貸款的管理提出了更加細致的規定②這些文件包括：《關于認真做好扶貧貸款工作的通知》，2004年；《關于印發〈關于大力支持國家扶貧龍頭企業發展的意見〉的通知》，2005年。。為了提高扶貧貼息貸款的使用效率，2006年7月，國務院扶貧辦、財政部和中國農業銀行聯合下發了《關于深化扶貧貼息貸款管理體制改革的通知》，將扶貧貸款改為到戶貸款和項目貸款兩部分運作。其中，到戶貸款貼息資金全部下放到592個國家扶貧開發工作重點縣，由縣選擇金融機構發放并與其直接結算貼息；產業化扶貧龍頭企業和基礎設施等項目貸款在8省（直轄市）進行貼息資金下放到省的試點，由省選擇愿意承擔扶貧貸款任務的金融機構發放并與其直接結算貼息③這8個省（直轄市）分別是河北、黑龍江、江西、河北、重慶、云南、陜西、甘肅。，試點地區任何愿意承擔貸款任務的金融機構均可以自愿參與貼息貸款的發放工作，從而更加強調市場化和商業化。

經過兩年的試點，2008年6月國務院下發了《關于全面改革扶貧貼息貸款管理體制改革的通知》，正式將扶貧貸款的管理權限和貼息資金由中央下放到省，其中到戶貸款的管理權和貼息資金全部下放到縣。任何愿意參與扶貧工作的銀行業金融機構都可以發放扶貧貸款，貼息貸款的發放不再具有計劃性。通過這樣的改革，貼息貸款的運行開始逐步向政府引導，市場運作的方向轉變（改革后貼息政策與改革前的比較見表1）。

表1 扶貧貼息貸款管理辦法比較（2001年和2008年）

在政府層面大力推行常規扶貧貼息貸款的同時，小額信貸作為一種特殊的能夠直接瞄準到戶的制度設計也逐步得到國家的認可。實際上，早于1993年已經有一些社會組織和非政府公益性組織在全國范圍內試點小額信貸的扶貧模式［6］。試點初期主要是引入了孟加拉鄉村銀行模式①孟加拉鄉村銀行模式又稱為“格萊珉銀行模式”，主要做法有：（1）以最貧困者特別是婦女為貸款對象；（2）在自愿的基礎上建立貧困者自己的組織——小組和中心會議制度；（3）貸款實行整貸零還，分解風險；（4）按商業銀行運行的獨立的管理機構；（5）采用市場利率并鼓勵貧困者儲蓄。詳細內容見劉福和、蘇國霞（2005）。，資金來源主要依靠國際組織援助或者民間組織籌集，這一時期政府資金較少涉入。經過一段時間的實踐后，1997年國家總結了小額信貸試點工作的經驗并開始在全國范圍內推廣政府主導的小額信貸項目。

1998年2月，全國扶貧到戶工作座談會上提出做好小額信貸的試點和推廣工作。同年10月，《中共中央關于農業和農村若干重大問題的決定》指出“要總結推廣小額信貸等扶貧資金到戶的有效做法”，明確肯定了小額信貸模式對扶貧資金到戶的積極作用。1999年4月，《中國農業銀行“小額信貸”扶貧到戶貸款管理辦法（試行）》強調小額信貸是扶貧到戶的一種形式，不是唯一形式。一些地方出現的扶貧合作社是中介組織，不能作為承貸主體，更不允許放貸。由此，農業銀行開始越過中介組織，直接辦理小額信貸業務。隨后，中國人民銀行連續下發了《農村信用社農戶小額信用貸款管理暫行辦法》等一系列文件，明確了農村信用社作為主體辦理小額信貸業務，并在實施的過程中借鑒了非政府組織試點中的一些制度設計，如小組聯保、強制儲蓄等②這一時期，人民銀行針對農村信用社小額貸款業務下發的文件包括：2000年1月的《農村信用合作社農戶聯保貸款管理指導意見》；2001年12月的《農村信用合作社小額信用貸款管理指導意見》；2002年4月的《關于進一步做好農戶小額信用貸款發放和改進支農服務工作的通知》。。此外，后續的文件中還進一步要求農村信用社推廣農戶小額信用貸款，并在資金上加強對農村信用社小額信貸工作的支持。

扶貧工作進入新的發展階段后，小額信貸模式得到進一步的認可。《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》明確提出“要積極穩妥推廣扶貧到戶的小額信貸，支持貧困農戶發展生產”。此后，2004—2008年的中央、國務院一號文件都將小額信貸作為重要抓手來推進貧困地區減貧工作。在這個階段，政府開始探索將社會組織主導的小額信貸機構納入支持的范圍并發展包含小額信貸的農村金融體系。例如，2006年“一號文件”在農村金融改革方面提出“大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織”；2007年的“一號文件”要求建立健全農村金融體系，增加對“三農”的信貸投放，并提出“大力發展農村小額貸款，在貧困地區先行開展發育農村多種所有制金融組織的試點”。

在中國農村，小額信貸在金融扶貧過程中起到了重要的作用，是一種具有巨大潛力的有效工具。小額信貸起源于民間組織與非政府組織的自發實驗并獲得政府的認可與推廣，這是對中國扶貧理論與實踐的重大創新，但小額信貸模式在具體的實施過程中也遇到了一些問題。從國際上看，小額信貸依賴于市場化的外部環境，貸款利率一般和商業貸款利率相當。但由于我國貧困地區還存在著市場化程度較低的問題，目前政府主導的小額貸款項目主要采用了政府貼息的方式，實際上仍屬于貼息貸款的一種，但這種方式喪失了小額貸款項目的持續性。小額貸款項目要實現自身的持續性發展，隱含的前提是以經濟為重要目標［7］。未來，小額貸款項目的發展需要從制度層面和機構建設方面入手，逐漸使小額信貸資金從政策性資金轉向來自金融市場的資金，從而實現小額信貸機構的長期可持續發展。

（三）2011年至今：多種政策相結合的綜合發展階段

進入新的十年后，中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》（以下簡稱《綱要（2010—2020）》）指出“我國扶貧開發已經從解決溫飽為主要任務階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、提高發展能力、縮小發展差距的新階段”。這一時期，隨著國家經濟實力的迅速提高，金融扶貧從過去單純依靠一種或幾種政策工具向綜合性政策工具轉變并把貧困地區農村金融服務作為一種基本公共服務來提供。例如，《綱要（2010—2020）》明確提出除繼續完善國家扶貧貼息貸款政策，鼓勵開展小額信用貸款外，要在貧困地區積極推動金融產品和服務方式創新，更好地滿足扶貧對象發展生產的資金需求。2013年12月，《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》提出要推動金融機構網點向貧困鄉鎮和社區延伸，改善農村支付環境，發展農業擔保機構，擴大農業保險覆蓋面。2014年4月，《關于金融服務“三農”發展的若干意見》提出要推動農村基礎金融服務全覆蓋，為農民提供簡易便民的金融服務；通過進一步發揮政策性金融、商業性金融和合作性金融的互補優勢來加大金融扶貧力度，切實改進對社會弱勢群體的金融服務，引導金融機構全面做好支持農村貧困地區扶貧攻堅的金融服務工作。

此外，為了推動農村基礎金融服務的建立，金融扶貧的過程中逐步引入了普惠金融的理念。發展普惠金融的目的是為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務，而貧困農民等弱勢群體正是普惠金融的重點服務對象。2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了發展普惠金融的目標。2014年4月，人民銀行等七部委聯合印發了《關于全面做好扶貧開發金融服務工作的指導意見》，提出要全面做好貧困地區的金融服務工作,積極發展農村普惠金融，實現“到2020年貧困地區金融服務水平接近全國平均水平，初步建成全方位覆蓋貧困地區各階層和弱勢群體的普惠金融體系”的目標。

2015年國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016—2020）》，首次從國家層面上確立了普惠金融的實施戰略。規劃指出我國發展普惠金融的重點服務對象是小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和殘疾人、老年人等特殊群體，總體目標是到2020年建立與全面建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體系，有效提高金融服務的可得性，滿足人民群眾日益增長的金融服務需求。2016年9月，中國在G20杭州峰會上推動制定了《G20數字普惠金融高級原則》，還升級了《G20普惠金融指標體系》。這些原則的制定進一步拓寬了普惠金融的內涵外延，而數字金融天生具有的共享、便捷、低成本與低門檻的特點更有利于推動普惠金融體系的建設。2016年12月，為進一步落實中央發展普惠金融戰略并積累可復制、可推廣的經驗，中國人民銀行、銀監會會同有關部門和河南省人民政府印發了《河南省蘭考縣普惠金融改革試驗區總體方案》，標志著全國首個國家級普惠金融改革試驗區成立。方案圍繞普惠金融改革發展，提出了完善縣域普惠金融服務體系，強化精準扶貧金融服務，充分利用多層次資本市場，發展農村保險市場等改革措施。

扶貧工作的瞄準性問題一直是扶貧工作中的難點和努力改進的方向。進入新的發展階段后，農村貧困更加呈現出貧困程度深、脫貧難度大的特征，這給貧困瞄準工作提出了更高的要求。這一時期，一個重要的瞄準措施是為每個貧困戶建檔立卡，對貧困戶和貧困村進行精準識別。2013年12月，《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》指出要建立精準扶貧工作機制。國家制定統一的扶貧對象識別辦法，各省（自治區、直轄市）按照“縣為單位、規模控制、分級負責、精準識別、動態管理”的原則，開展貧困村、貧困戶的建檔立卡工作，建設全國扶貧信息網絡系統。2014年，我國開始全面推進貧困識別和建檔立卡工作，為精準扶貧戰略打下了基礎。截至2014年底，全國共識別貧困村12.8萬個，貧困人口8 800多萬①數據來源：中國仍有貧困人口8千多萬貧困縣約束機制將出臺，人民網www.people.com.cn/n/2014/1225/c358314-23339309.html。

2015年11月，中共中央、國務院印發了《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，提出要把精準扶貧、精準脫貧作為基本方略。按照“六個精準”（包括扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準的要求）的要求，對貧困人口實行分類扶持，其中5 000萬左右的建檔立卡貧困人口通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助等措施實現脫貧，其余約2 000萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口實行社保政策兜底脫貧。為落實中央精神，中國人民銀行等七部委于2016年3月提出了《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，要求全面改進和提升扶貧金融服務，增強扶貧金融服務的精準性和有效性。

二、金融扶貧工作的現狀

隨著扶貧工作的推進，現階段金融扶貧政策不再作為一項單獨的扶貧手段，而是更加注重和其他相關政策的組合，從整體上推動減貧事業的進行。在這個過程中，政府部門和金融機構圍繞實現小康社會的目標，從不同角度推進金融扶貧工作的進行。

（一）政府部門：多種綜合配套政策的引導者

以《關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》和《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》兩大指導性文件為基礎，政府部門除了在財政上進一步加大對專項扶貧資金的投入外①2016年中央財政專項扶貧資金增加到670億元，比2015年增長43.4%，省級財政專項扶貧資金預算達到400多億元，比2015年增加50%以上。中央和省級財政專項扶貧資金投入首次超過1 000億元。見《中國農村金融服務報告2016》，63頁。，還在推進普惠金融和精準扶貧的過程中更加注重政策的協調配合，發揮財政、稅收對金融機構將資源向貧困地區傾斜的引導和支持作用。這些政策措施包括財政獎勵補貼政策，農村金融稅收優惠政策和農業保險保費補貼政策。

實際上，財政部從2008年起開始實施縣域金融機構涉農貸款增量獎勵和農村金融機構定向費用補貼政策，目的是鼓勵縣域金融機構增加涉農貸款以及金融機構增加對農村基礎金融服務薄弱地區的服務供給。2015年，為了更好地發揮財政資金對普惠金融發展的引導和帶動作用，財政部將上述兩種政策與創業擔保貸款貼息獎補3項專項轉移支付資金、政府與社會資本合作項目以獎代補資金整合，設立了普惠金融發展專項資金。按照現行的政策安排，普惠金融發展專項資金遵循惠民生、保基本、有重點、可持續的原則，綜合運用業務獎勵、費用補貼、貸款貼息、以獎代補等方式，引導地方政府、金融機構以及社會資本支持普惠金融發展。2016年，中央財政將向各地撥付普惠金融發展專項資金162.74億元②見《中國農村金融服務報告2016》，23頁。。

為引導更多資金服務“三農”，緩解農業貸款成本高、風險大和低收入農戶貸款困難的問題，財政部、稅務總局出臺了一系列稅收優惠政策。根據財政部、國家稅務總局通知，到2019年12月31日，對金融機構發放的10萬元（含本數）以下的農戶小額貸款的利息收入免征增值稅，且該利息收入在計算應納稅所得額時按90%計入收入總額；對保險公司為種植業、養殖業提供保險業務取得的保費收入，在計算應納稅所得額時，按90%計入收入總額③見《進一步延續支持農村金融發展有關稅收政策的通知》。。此外，還對涉農和中小企業貸款損失準備金實行稅前扣除以及對涉農金融機構適用簡易計稅方法，按照3%的征收率計算繳納增值稅。

農業保險保費補貼政策從2007年開始實施，在農戶和地方自愿參加的基礎上，為投保農戶提供一定的保費補貼，引導和支持其參加農業保險。目前補貼的品種已經從最初種植業5個增加到種、養、林3大類15個，補貼區域由6省區穩定擴大到全國，補貼比例逐步提高，并結合區域、險種情況實施了差異化補貼政策，適當向中西部地區傾斜。

（二）金融機構：金融扶貧政策的改革和踐行者

人民銀行同銀監會、證監會、保監會一道圍繞精準扶貧、精準脫貧的戰略目標，在各自領域做出部署，既有對原有政策的加強和升級，也有改革和創新。在繼續完善和使用差別化存款準備金、支農再貸款和再貼現、抵押補充貸款政策的基礎上，人民銀行于2016年3月創設扶貧再貸款。扶貧再貸款的發放對象是832個貧困縣和未納入上述范圍內的省級扶貧開發工作重點縣的農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社和村鎮銀行等4類地方法人金融機構。扶貧再貸款實行比支農再貸款更優惠的利率①目前，扶貧再貸款利率為3個月1.45%，6個月1.65%，1年期1.75%，而1年期支農再貸款利率為2.75%。，要求金融機構將扶貧再貸款資金全部用于發放貧困地區涉農信貸，并結合當地建檔立卡情況，優先支持建檔立卡貧困戶和帶動貧困戶就業發展的企業、農村合作社②見中國人民銀行《關于開辦扶貧再貸款業務的通知》。。此外，為促進易地扶貧搬遷工作的順利推進，人民銀行還創設了易地扶貧搬遷專項金融債券，通過在銀行間市場發行債券來籌集易地搬遷信貸資金。國家開發銀行和農業發展銀行等政策性銀行成為扶貧專項金融債券的發行主體。

為探索大型金融機構服務“三農”和助推脫貧攻堅的目的，農業銀行從2008年起啟動實施了“‘三農’金融事業部”改革，經過七年的試點，到2015年4月已經推廣到全部縣域支行。農業銀行按照高于全行平均水平的原則，傾斜配置“‘三農’金融事業部”經營資源，不斷強化面向“三農”的主體經營地位。同時，人民銀行自2011年開始對縣事業部進行考核，對達標的縣事業部執行優惠的存款準備金率。縣事業部還能夠享受到稅收和監管費用方面的優惠。2016年4月，銀監會批復同意國家開發銀行和農業發展銀行設立扶貧金融事業部，重點支持精準扶貧方略實施和貧困地區基礎設施建設等領域，提升金融扶貧的專業化水平。同年9月，中國郵政儲蓄銀行“三農”金融事業部成立，重點服務農業產業化、農村基礎設施、新農村建設等領域，做好金融扶貧工作。

此外，行業監管部門也通過多種渠道大力支持貧困地區企業利用多層次資本市場融資。證監會對貧困地區的企業申請首次公開發行股票并上市的，開辟綠色通道，在滿足一定條件的情況下，適用“即報即審、審過即發”政策，被市場稱為“IPO”扶貧；對注冊地在貧困地區的企業申請在全國中小企業股份轉讓系統掛牌的，實行“專人對接、專項審核”，適用“即報即審、審過即發”政策，減免掛牌費；對注冊地在貧困地區的企業發行公司債、資產支持證券的，實行“專人對接、專項審核”，同時也適用“即報即審”政策。

上述綜合性政策實施后，金融扶貧工作取得了巨大的成效。農村金融基礎設施建設持續推進，普惠金融發展基礎不斷夯實。農村地區結算賬戶、支付工具、支付清算網絡等基礎設施得到了快速發展，截至2016年末，助農取款服務點達到98萬個，全國行政村覆蓋率超過90%③見《中國農村金融服務報告2016》,14頁。。銀行業和保險業聯合開發“信貸+保險”產品，通過多種方式為貧困戶增信，推動信貸資源向貧困地區投放。2016年末，全國精準扶貧貸款余額24 878億元，同比增長49%；到2016年末，全國銀行業機構發放扶貧小額信貸余額763億元，發放扶貧項目貸款余額16 127億元④見《中國農村金融服務報告2016》,13頁。。

三、金融扶貧的挑戰和未來

經過30多年的改革和發展，金融扶貧的政策和手段越來越完善，在扶貧攻堅工作中起到了越來越重要的作用，為2020年全面實現小康社會的奮斗目標做出了應有的貢獻。但是，隨著扶貧攻堅戰略的推進，目前剩余的貧困人口大部分位于集中連片特困地區等一些深度貧困地區。在這些地區，經濟基礎薄弱、產業發展單一，金融覆蓋的廣度和深度都有所欠缺，金融扶貧的難度更大，面臨的挑戰也更多。從宏觀和微觀層面來看，這些挑戰主要表現在以下幾個方面。

首先是貧困地區農村金融服務的水平還比較薄弱，信用體系建設有待進一步發展。截至2016年末，全國金融機構空白鄉鎮仍有1 296個，而這些鄉鎮大多集中在貧困地區。一般而言，貧困地區農戶對資金的需求是生產和生活需求，這些需求明顯具有借款額度小、周期較長的特征。同時，由于交通成本、填寫申請表格的成本以及其他成本的存在，即使扶貧貸款的利率較低，貧困農戶要想獲得貸款可能也要面臨著較高的交易成本。金融服務供給的不足以及交易成本的高企會在一定程度上阻礙貧困農戶的資金需求。農村信用體系建設對于發現和增進農村生產經營主體信用，促進小額信貸發展，緩解貧困地區融資難、融資貴的難題具有重要意義，特別是當農戶缺少傳統意義上的抵押品時，免抵押信用貸款是一種有效的脫貧方式。但目前貧困地區的一些農戶仍存在著信用觀念淡薄、故意拖欠貸款等問題，信用體系的缺失增加了金融機構在發放貸款時的調查成本，降低了金融扶貧的效率。

其次是貧困地區金融產品和服務方式還比較單一。盡管在貧困地區已經初步形成了農業發展銀行、農業銀行、郵政儲蓄銀行和農村信用社共同服務“三農”的格局，但是多個機構之間沒有形成有效的競爭和互補機制，支農主體仍然是農村信用社，農戶貸款難度較大、融資渠道狹窄［8］。貧困地區農戶一般缺少傳統意義上的抵押品，資源變資產、資產變資本的制度創新還處于嘗試階段，極大地制約了信貸產品的創新①雖然從2015年8月，國務院出臺《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，正式啟動“兩權”抵押貸款試點工作，人民銀行也確立了232個農地抵押貸款試點縣（市、區）和59個農房抵押貸款試點縣（市、區），但目前“兩權”抵押貸款還處于試點階段，林權、土地承包權和宅基地使用權的資產評估、抵押登記和流轉機制尚不完善，也未在全國推廣。。此外，雖然在貧困地區農業保險工作上取得了一些進展，但風險保障水平依然較低，貧困戶在遭遇自然災害后仍然不免陷入返貧的境地。

再次是金融貸款的瞄準性問題依然值得重視。從扶貧貼息貸款的創設開始，貸款的瞄準性問題就一直是影響貸款效率的重要問題。經過多次的政策調整，特別是以建檔立卡為基礎的精準扶貧推廣以來，對貧困人口的瞄準性已經有了較大提高。但是，貧困人口的識別和扶貧貸款的精準問題依然存在，原因在于建檔立卡政策中，福利測量和農戶參與方法下的貧困分組存在較大程度的不一致［9］。此外，按照收入貧困的標準，農村低保的瞄準率水平也較低，對貧困的兜底作用有限［10］。如果再考慮到扶貧貸款的滲漏問題，就會面臨著非貧困人群占用了有限的扶貧資源，而真正貧困的人群則由于不在識別的貧困人口之列而享受不到低息扶貧貸款的兩難局面。

要實現2020年貧困縣全部摘帽，全面建成小康社會的目標，現在和未來一段時間，金融扶貧的工作重點是抓好各項政策的落地實施，用好用足金融扶貧政策措施［11］。要從中央銀行、金融機構以及金融市場等不同層面和角度進行金融扶貧，依托不同發展平臺，不斷創新金融工具，實現金融扶貧在財務上的可持續［12］。具體來說，面對金融扶貧中的挑戰要做好以下幾方面的工作。

第一，進一步提高貧困地區的金融服務水平，加強貧困地區社會信用體系建設。貧困人群要獲得貸款資金支持，離不開賬戶開設、存取款、匯兌等基礎金融服務，人民銀行需要引導金融機構加強對貧困地區的金融服務，以推動普惠金融發展為契機，提高邊遠地區和貧困人口等享受金融服務的便利程度，進一步擴大金融服務的覆蓋面和滲透率。此外，要在貧困地區加快信用體系建設，加強金融知識普及教育，改善農村信用環境，增強農民信用意識。推動對農戶或村級單位的信用評定工作，通過信用評分及在全村公示等手段，實現對借貸關系的優化或矯正，從而使得只要貧困戶信用狀況良好便可以得到金融支持。

第二，推動貧困地區金融產品和服務方式多元化。在政策性銀行、商業性銀行、農村信用社、農村資金互助社及其他金融機構之間形成有效的競爭和互補機制，給貧困戶提供多種可供選擇的金融產品。通過信息共享、網點和系統互通、相互授信等方式形成金融扶貧合力，降低貧困戶的交易成本，解決融資難、融資貴的問題。對于貧困戶缺少抵押物的問題，建議在“兩權”抵押貸款試點的基礎上，把成功的經驗和做法推廣到貧困地區，推動貧困戶資產的評估、登記及流轉工作，把貧困戶手中的資源轉化為資本，解決融資擔保和風險分擔的問題。此外，金融扶貧的過程也離不開農業保險的風險緩釋，要讓農業保險真正成為防范貧困戶生產風險的最后屏障。因此，要加強同保險機構的合作，為貧困戶提供不同種類、不同層級的保險品種。政府機構適當加大對農業保費的補貼和其他資金支持，增強保險機構參與金融扶貧的主動性，同時要在貧困人群中加大農業保險的宣傳力度，調動農民參保的積極性和主動性。

第三，在金融扶貧的實踐中進一步提高精準性，進一步提高各種扶貧貸款的效率。扶貧貸款的目標偏移和漏出，部分原因是金融機構追求商業上的回報，沒有平衡好商業利益和履行社會責任的關系。金融機構要從社會全局發展的角度出發，從內部授權、績效考核以及資源配置等方面加大對貧困地區的傾斜力度。針對有生產經營能力和意愿的貧困戶，擴大小額信貸的范圍和規模，積極探索“多戶聯保”“戶貸企保”等有效模式。

最后，在精準扶貧的大背景下，要進一步提高貧困人口識別的精準度。在逐步實現農村貧困標準和農村低保標準“兩線合一”的目標下，把低保兜底人群和扶貧幫助人群區分開來。同時，在建檔立卡的過程中，堅持貧困瞄準方法和實踐的統一，真正把貧困人群納入金融扶貧的框架，實現“精準扶貧、精準脫貧”的戰略目標。

總之，金融扶貧在扶貧攻堅戰中的探索實踐仍要隨著貧困狀態的變化做出動態的調整。2017年12月，人民銀行等四部委印發《關于金融支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》，要求金融部門把金融服務和資金優先滿足深度貧困地區。這是針對目前貧困形勢的變化所做出的部署，未來需要圍繞重點工作把政策嚴格落實到金融扶貧實踐中去，早日實現全面建成小康社會的奮斗目標。

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