世界遺產風景名勝區外圍保護地帶的規劃探索
——以青城山-都江堰風景名勝區總體規劃為例

于 涵

（中國城市規劃設計研究院，北京 100044）

外圍保護地帶作為一種自然保護地的“緩沖區”，其核心職能是消除外部對自然保護地的負面影響[1]。外圍保護地帶在1985年發布的《風景名勝區管理暫行條例》中首次成為法定概念，提出了在風景名勝區規劃中需劃定外圍保護地帶的要求。但由于2006年的《風景名勝區條例》取消了對外圍保護地帶的要求，使得這一概念僅存在于1999年發布的《風景區規劃規范》中，其法律地位被削弱。又由于外圍保護地帶并非風景名勝區的法定范圍，其規劃和管理并不在相關法律法規的硬性約束之內。而國內《城鄉規劃法》等相關法規及規劃編制規范中也鮮有對風景區外圍保護地帶規劃編制和管理的要求。由于缺乏法律保障和具體的規劃標準，外圍保護地帶的設置逐漸流于形式，這就給風景名勝區的外圍環境保護埋下了隱患[2]。在臨近城市的風景名勝區，風景區外圍的生態環境和關聯性的風景資源則更容易遭到城市建設的侵占和破壞，甚至對內部的風景資源構成威脅。外圍保護地帶的缺乏控制已經成為了影響風景名勝區資源和整體環境保護的重要問題。而如何通過規劃編制的技術措施和規劃管理的體系構建加強外圍保護地帶的保護就成為了當前風景區規劃和管理的重點之一。

青城山-都江堰風景名勝區（以下簡稱風景區）地處四川省成都市下轄的都江堰市，是國務院于1982年公布的第一批國家級風景名勝區之一，范圍涉及灌口、幸福、紫坪鋪（現為新龍池鎮）、玉堂、中興、青城山、大觀7鎮。2000年，以都江堰水利工程和青城山建福宮等古建筑群為組成部分的“青城山-都江堰”被列入《世界遺產名錄》。2006年，“四川大熊貓棲息地”被列入世界遺產名錄，風景區西南部地區成為遺產的組成部分。從文化發展脈絡、自然環境和之相關的空間格局來看，風景名勝區外圍與緊密關聯的區域可以分為堰區、山前區和山區3個板塊。特別是山前區，隨著都江堰灌溉系統的逐漸完善，形成了獨特的景觀格局特征。青城山-都江堰風景名勝區的外圍區域保護關系到了風景區外部關聯性遺產要素和風景區內部遺產要素的統籌保護，是風景區保護管理不可回避的問題。

1 風景區外圍景觀格局演變和特征

都江堰由渠首工程與灌區工程組成。渠首工程主要是魚嘴、飛沙堰和寶瓶口三大主體工程，以及一些附屬的工程設施，如百丈堤、人字堤等。灌區工程包括平原直灌區的蒲陽河、柏條河、走馬河等工程。都江堰渠首工程與灌區工程共同構成了一個巨大的自流灌概體系[3]。作為現存世界上歷史最悠久、至今仍發揮巨大作用的水利工程體系，根據渠首工程及灌區的發展，大致可以將其形成演變過程劃分為秦以前的創建期、漢至唐代的逐步完善期、宋代至清代的成熟期和1949年后的承前啟后期[4]（圖1、表1）。

圖1 都江堰渠系演變圖（來源：作者自繪）

表1 都江堰主要渠系一覽表

位于都江堰渠首下游的成都平原在都江堰建成之后就開始經歷一個長期而緩慢的景觀格局演變過程。在快速城鎮化之前，這片區域基本維持著的農田、林盤、灌渠水系鑲嵌的景觀格局，這也是都江堰地區最為突出的文化景觀特征。這種特征反映了當地水利文化和與其相伴生的農耕文化所形成的緊密的人地關系，在中國文化地理上有著重要的地域代表性[5]。隨著都江堰下游渠系的發展，灌區的人類聚落景觀也隨之形成與演化。灌口鎮周邊及岷江與青城山之間的平原地帶發現有從東漢開始至今的各類型聚落遺址，顯示了灌口鎮和青城山鎮一帶是都江堰地區人類活動的重要區域。青城山-都江堰風景區東部地區經過漫長的發展最終形成了一主（都江堰中心城區）、一次（青城山鎮）、多點環繞（紫坪鋪鎮、玉堂鎮、中興鎮、大觀鎮）的城鎮聚落格局（表2）。

表2 都江堰平原地區城鎮遺址一覽表

2 風景區外圍景觀保護主要問題

對處于城市邊緣區的風景名勝區，其受到城市發展和人類活動的影響較大，風景名勝區的自然組分及生態環境也更加脆弱，景觀生態問題較為嚴重[6]。隨著城鎮化的快速發展，青城山-都江堰風景名勝區的山前地帶的城鎮建設用地快速擴張，逐漸改變了原有的景觀格局，威脅到了山前平原歷史文脈的延續和風景區環境保護。如何傳承這一文化景觀特征是今后城鎮發展和景觀保護面臨的巨大挑戰。總體上看青城山-都江堰風景名勝區外圍區域的保護主要面臨以下幾個問題：

第一，建設用地拓展迅速，缺乏規劃統籌。從整體來看，城鎮用地布局考慮到了分散布局的原則，但從局部鎮域小尺度看，居民建設用地布局仍然未能順應山前地區傳統景觀，特別是林盤，農田，水系三要素鑲嵌式分散布局。建設用地大面積集中連片布置，不利于傳統景觀格局的延續。第二，傳統村落和農田水系的保存狀況不佳，特別是具有骨架作用的灌渠水系面臨著結構不完整、功能缺失、歷史過程不完整等問題[7]。第三，臨山建設行為影響山地景觀風貌。隨著旅游經濟的快速發展，山前地帶大量的旅游地產，服務設施建設迅速鋪開，建筑風貌缺乏統一規劃，建筑高度參差不齊，并有過度城市化的傾向。這種現象破壞了傳統的農田、水網、村莊的傳統景觀風貌，割斷了地區的歷史文脈。

從都江堰市城鄉規劃體系中各規劃的內容上看，突出的反映了缺乏對文化景觀進行必要認識，充分重視風景區外圍保護這一問題。從市域層面的戰略性規劃看，沒有提出山前地帶的景觀控制要求，或合理化用地布局的基本原則。從鄉鎮總體規劃和控制性詳細規劃內容看，沒有考慮維系平原傳統景觀格局的必要措施，也沒有從城景關系入手，就山前地區村鎮居民點布局、功能或景觀格局保護進行規劃引導。就風景區規劃自身而言，也沒有完善的外圍區域規劃對其他規劃提出要求。這就導致了各類規劃基本各自為陣，沒有有效實現對風景區外圍區域可持續發展的規劃引導。

3 外圍保護地帶規劃

針對風景區外圍保護地帶的問題，本次風景區總體規劃修編結合原始的景觀格局，在劃定外圍保護地帶的基礎上，從規劃景觀格局、分層控制、分區控制、專項保護措施提出了規劃要求，指導外圍保護地帶的下一步規劃和管理。

3.1 景觀格局

規劃提出了外圍保護地帶的規劃結構為“村鎮星羅、綠廊溝通、水系串聯、田野縱橫”。對上述4個結構的規劃要求可以概括為以下幾個方面：一是城鎮建設布局應維持都江堰平原地區散點式景觀格局，同時提升城鎮建設用地的綠地率，降低人工化的痕跡。并且應保護有價值的傳統村落林盤，維系傳統景觀格局要素。二是保持城鎮之間的綠色通廊暢通，特別是交通廊道兩側應構建合理寬度的綠廊，并起到視線廊道和生物廊道的作用。三是應維持平原地區的水系通道暢通，控制水系兩側的建設和人類活動，維持水系的生態安全和灌溉作用。四是應保護現有農田的生產功能，加強農業生態環境保護，維護生物多樣性，維持平原地區景觀本底的生態和景觀功能。上述規劃結構所維系的景觀格局是外圍保護地帶未來規劃建設的基本結構。

圖2 外圍保護地帶分區規劃景觀格局示意圖（來源：作者自繪）

3.2 分層控制

考慮到風景區外圍區域保護要求的嚴格程度應與距離呈負相關的關系。規劃通過對外圍保護地帶劃分近山麓控制帶和遠山麓控制帶來對建設活動進行控制，避免對風景名勝區環境風貌造成不良影響，并合理處理好開發和保護的關系。其中近山麓控制帶指的是環山路西側至風景區邊界的區域，東側外延200 m。規劃山前坡腳至環山渠或環山公路之間的地帶，建筑以2層為主，局部高度不超過3層。環山路兩側應構建20～30 m綠帶，并在重點地區保留透景線。外圍保護地帶的遠山麓控制帶指近山麓控制地帶東側至外圍保護地帶邊界的區域。建筑高度以多層為主，局部可考慮城市天際線變化，最高不超過40 m。該區綠地率應提升至25%以上，并應充分利用屋頂空間進行綠化。建筑外墻以白色或灰色淺色調為主，屋面以深色調坡屋頂為主。

3.3 分區控制

根據前述外圍保護地帶規劃提出的空間格局，結合將開展建設的區域，規劃將外圍保護地帶劃分為三類區域進行分區控制，以期在保護和利用之間尋找平衡點，最大限度地延續外圍區域的景觀格局，保護關聯性遺產要素。

圖3 外圍保護地帶分區控制圖（來源：作者自繪）

3.3.1 城鎮建設區

城鎮建設區位于紫坪堡、灌口、玉堂、中興、青城山、大觀、幸福七鎮的鎮區。其中灌口鎮、幸福鎮、玉堂鎮的建設用地位于都江堰市中心城區。中心城部分的城鎮建設用地布局體現了都江堰下游水系走向，維持了傳統的扇形城市的肌理。山前地區中興、青城山、大觀、紫坪堡四鎮形成了山前地區分散性的城鎮建設用地布局，但局部重點鎮有建設用地無序擴張的趨勢。規劃提出老城區的城鎮建設區應維持和保存老城的景觀風貌。在建筑風貌控制上，應對層高進行嚴格控制，建筑外立面的色彩應符合地域傳統建筑的基本風貌。在城鎮建設用地布局上應維持與自然的良好關系，不應過度侵占山林地、農田等生態空間。山前地區的城鎮布局應遵循分散的傳統布局方式，避免集中連片建設。

3.3.2 平原鄉村景觀區

平原鄉村景觀區主要位于青城山東麓，包含了玉堂、中興、青城山、大觀鎮的東部地區。平原鄉村景觀區維持了都江堰下游平原區的景觀特征，林盤、水系、分散鑲嵌于農田基底上，是川西地區最為典型的文化景觀。規劃提出環山渠、沙溝河等主要溝渠沿岸禁止任何形式的開發建設，以保護水環境為主要目標。應保護具有川西景觀特色的林盤，并適當結合旅游觀光活動進行宣傳保護。村莊不建議進行大規模旅游開發，作為風景區內部居民外部安置的區域。區內建筑高度控制在3層10 m以下，并一律建成坡屋頂形式。對耕地的占用應謹慎，并嚴格保護基本農田不被侵占用于他用。

3.3.3 自然山林景觀區

自然山林景觀區主要位于紫坪鋪鎮（新龍池鎮）、灌口鎮和大觀鎮。該類型區域雖然不在風景區內，但作為青城山乃至龍門山脈重要的組成部分，承載了生物多樣性保護、生物廊道等重要作用。紫坪鋪鎮（新龍池鎮）山林景觀區的植被多為次生林或人工林，分布少量的農田。大觀鎮西部地區生態環境良好，部分地區是“四川大熊貓棲息地”世界遺產的緩沖區。分區內散布了一定數量的農村居民點。規劃提出在管理上應保護區域內文化遺產，并適度開展文化旅游活動。對部分人工林進行生態改良，提升動棲息地生態水平。可適度發展生態旅游和度假活動，但應嚴格建設和土地審批，并控制酒店和旅游服務設施無序擴張。山區建筑風貌應該以川西傳統建筑風貌為主，建筑高度控制在3層10 m以下，并一律建成坡屋頂形式。未來應通過居民外遷、集中合并村莊等措施逐步整合集中建設用地，降低人類活動對環境影響。

3.4 專項控制和保護

第一，應對城鎮風貌進行控制。對外圍保護地帶建設格局與風貌進行控制，維系山前地區以林盤，農田，水系三要素鑲嵌式分散的景觀格局。構建統一協調的城鎮景觀風貌，以灰瓦白墻作為主要建筑表面的色彩基調。建筑高度應進行嚴格控制，避免造成天際線的雜亂，影響整體景觀風貌。

第二，應對水系農田景觀進行保護。現有主要干渠內江總干渠、環山渠、沙溝河、黑沙河沿線兩側10 m建設綠地，并進行建設活動和人類活動控制。兩側外延50 m如有建設用地，建筑高度控制在3層以下。應嚴格保護基本農田，保護一般農田的生產功能。在城市建設的過程中應本著集約用地的原則，避免對農田的過度侵占。

第三，應對傳統村落進行保護。特別是應保存林盤的原始建筑和植被結構，盡可能維系林盤周邊水系、農田的自然關系。在開展利用的時候應秉持原真性保護的原則，避免大拆大建。在林盤保護的同時應開展村貌的整治，維持傳統的生產生活狀態。

第四，應加強不可移動文物保護。文物遺址應劃定保護范圍，禁止開發建設和其他人類生產活動進入導致文物破壞。對于保護狀況不好的遺址可以建設必要的保護設施予以保護。適度開展科普教育和游憩，局部具有游覽條件的遺址可作為旅游景點進行低影響的開發，建設解說教育系統，開展科普展示活動。

4 規劃管理措施

由于風景名勝區外圍保護地帶缺乏應有的法律地位，導致了前文所述在規劃體系中的缺失，因此外圍保護地帶管理上需建立在地方完善的規劃管理之上。對于青城山-都江堰風景名勝區外圍保護地帶保護的規劃管理體系構建，需從以下幾個方面入手。

首先應進行頂層戰略研究，完善上位規劃統籌。城鎮化的快速發展和2008年汶川地震災害使得城鎮發展和遺產保護面臨新的形勢，需要規劃修編予以跟進。應從風景區外圍保護地帶的角度開展都江堰市城市西區空間發展戰略研究工作，充分認識外圍保護地帶保護和發展面臨的問題，并尋找應對策略，統籌外圍保護地帶的建設和保護。

其次應開展規劃修編，促進鄉鎮規劃協調。在空間發展戰略研究的基礎上，依據戰略研究中確定的目標、空間布局、建設總量內容重新修編相關鄉鎮的總體規劃，協調總體布局和建設規模，并從產業發展類型和城鎮風貌控制等方面進行具體引導。最后，在鄉鎮規劃修編的基礎上推進城市設計或者鄉鎮控規編制工作，落實外圍保護地帶空間發展的總體戰略，指導具體的城鄉規劃管理工作。

最后應強化規劃管理，構建保護保障機制。規劃是城景協調的技術性文件，而管理是提升遺產保護的重要基礎。從城景協調所涉及的諸多事務來看，涉及了政府管理的諸多部門。因此未來應該構建由城鄉規劃主管部門和風景區主管部門牽頭，其他相關部門和下轄鄉鎮參與的協調管理機制，在市政府層面建立協調管理部門，對涉及風景區及外圍地區的共同事務進行管理，提升保護水平。

5 結束語

在現有城鄉規劃體制下，風景區外圍保護面臨的問題凸顯出風景名勝區規劃與城鄉規劃理念和實踐方面的脫節。在世界遺產級的城市型風景名勝區外圍面臨著城市建設壓力的時候，外圍保護地帶保護規劃技術和體制提升的需求便顯得尤為強烈。在我國空間規劃體系重構的背景下，風景名勝區外圍保護地帶規劃和管理面臨了新的契機。城鄉規劃等空間規劃做好和自然保護地規劃的銜接，保證外圍區域在規劃管理上滿足相關的保護要求則是此項工作的一個重點 。