關于對省直管縣檔案執法調研的報告

劉道英

根據《河南省檔案局辦公室關于開展檔案執法調研的通知》要求，河南省檔案局政策法規處分別對各直管縣進行檔案執法調研。通過此次調研，一是了解和掌握檔案管理整體情況、執法現狀。二是查看和指導承包地確權檔案的整理進度和規范化管理。

1 基本情況

本次檔案執法調研是省局對直管縣進行的首次檔案執法專項調研，主要針對本省十個直管縣檔案行政管理部門，選取永城、鄧州、蘭考、鞏義、新蔡等八個直管縣調研（因兩個市的特殊原因未能成行），調研歷時兩個半月。

1.1 調研方法：實地調研主要采取聽、看、查、談等方式進行。一是聽取各直管縣對檔案執法情況匯報；二是檢查執法程序是否規范；三是分別抽取機關和企事業單位進行實地查看。

1.2 調研內容：1.檢查執法文書是否正規，是否有被檢查單位現場詢問筆錄，檢查后是否下達整改通知書等。2.檢查八個直管縣20個檔案室。重點檢查各門類文件材料收集情況并實行集中統一管理、檔案資料安全保管和檔案室安全情況，以及檔案調閱利用、檔案信息化建設等內容。

2 現狀分析

2.1 館庫建設分析。

可以直觀地看出，除汝州市、蘭考縣和鄧州市檔案局尚未建新館外，其余直管縣館舍面積較“十一五”“十二五”期間都有較大幅度增長，平均增長約110%。館庫面積基本滿足現存和今后20年檔案增長需求。尤其是針對接收大量的承包地確權檔案的需要，新蔡和長垣新增庫房面積各300平方米。

館藏檔案中，有的直管縣接收了婚姻檔案和退伍檔案，這是接收各門類檔案的一大亮點，且利用率非常高，均占年利用率的90%以上。

2.2 執法履職分析。

以上數字顯示，各直管縣都具有執法主體資格，共有檔案行政執法證41個、檔案行政監督證4個。從調查表中可以看出，10個直管縣檔案行政執法監督證較少，執法證分布不均，年平均執法檢查60個單位，達到和超過平均數的只有3家單位，分別是鄧州、永城、長垣，其余未能達到平均水平。從實地調研情況上看，執法過程中絕大多數能夠持證上崗，但仍有無證執法情況存在。

2.3 職能發揮分析。調查數字顯示，各直管縣檔案局只有4個設置有法規科（股），檔案行政執法職能設在辦公室的有1個單位；設在業務科的有4個單位；設在其他科室的有1個單位。實地調研了解到，檔案行政執法職能不論在哪個科室，基本上不影響職能的正常發揮。

2.4 檔案執法分析。一是檔案行政執法屬于短板。各直管縣檔案行政管理部門的檔案行政執法是軟肋，雖然各直管縣執法工作不同程度地開展，但每批次只有幾個單位，多則幾十個單位，執法力度是很不夠的，個別縣有時一年一次檔案行政執法都未進行。二是缺乏辯證統一的發展意識。一方面因沒有編制，無法設置法規科（股）；另一方面，因必須履行檔案行政執法職能，于是不少單位只好把幾個職能合并于一個科室。這就出現了同一個人既負責業務指導，又負責檔案執法，身兼數職的現象非常普遍。

2.5 承包地確權檔案分析。分別抽取各直管縣的兩個鄉（鎮），兩個鄉（鎮）分別抽取兩個測繪標段，查看承包地確權檔案整理進度和規范化管理情況。

2.5.1 未完成全部歸檔工作。

（1）蘭考縣農業局、平頂山高新區農業局“一戶一卷”確權檔案已全部按照要求整理歸檔，其他按“件”整理的檔案正有序開展。

（2）大部分縣測繪標段對“一戶一卷”檔案只裝訂了一部分，其他的正在整理分類。

（3）部分地區由于和檔案部門、農業部門對接協商不到位，歸檔標準制定不下來，歸檔裝訂工作暫停或暫緩。

（4）未進入歸檔階段，部分地區的測繪標段因農村土地承包經營權確權頒證工作開展較晚，大多數還在簽合同，未到歸檔階段。

2.5.2 歸檔整體普遍存在的問題。

（1）大部分縣檔案歸檔標準制定時，不對接當地農業局和檔案局，未能集中高效制定歸檔標準。由于對《河南省農村土地承包經營權確權頒證檔案管理實施細則》理解不到位，導致進館時反反復復，出現大量返工的現象，影響整體進度。

（2）由于大多數地區未開展驗收，承包地確權檔案還在施工標段或者鄉鎮上，需要盡快集中保管。

（3）檔案資料缺少問題。部分地區由于作業標段技術流程或作業標段技術能力等原因，導致無公示圖和公示表；公示結束后未將公示圖和公示表收回，有的沒有簽章圖就發放證書，直接用簽字表代替等。

（4）特殊載體類整理不規范、保管不善等。大多數縣“一戶一卷”檔案整理都比較好，但綜合管理類、糾紛調處類、特殊載體類資料整理相對較差。

3 典型經驗和做法

3.1 結合省委“三查”活動強化執法。2015年汝州市檔案局結合省委“三查”活動要求對全市各鄉（鎮）辦和市直117個單位開展檔案行政監督檢查及汛期檔案安全保管工作檢查，并制作現場筆錄，針對沒有專業檔案室或檔案室堆放雜物、設施陳舊、檔案丟失、不及時歸檔等現象，市委督察室下達督查通知，檔案局下達限期整改通知書，責令限期整改，并對需要整改的單位按時復查，直到達到標準要求。

3.2 及時通報執法檢查情況。鄧州市檔案局在2015年對各鄉（鎮）辦和市直一級單位檔案管理工作進行檢查，并以鄧州市委辦公室名義對檢查結果下發通報；長垣縣檔案局在2017年檔案執法檢查中對產業集聚區、18個鄉（鎮、街道）和69個縣直機關單位的檔案工作情況進行全面執法檢查，并以長垣縣委辦公室的名義下發通報。

4 執法調研中存在的問題和難點

4.1檔案行政執法力度不夠。一是不敢執法。普遍認為自己是弱勢部門，領導重視程度不夠，尤其是各單位相互都很熟悉，執法過嚴以后單位工作不好開展。二是聯合執法。認為檔案部門影響力小，聯合執法能夠達到一定的效果，所以各直管縣愿意采取這種形式執法。三是個別單位因各種原因未進行檔案執法工作，沒能很好地履行檔案行政執法主體資格。

4.2 執法不規范問題有待整改。執法過程中未嚴格按照執法程序，不會執法現象仍然存在。有些單位把行政執法等同于業務指導，認為檔案工作就是單純的服務工作，忽略了檔案法制建設工作規范化。

4.3 檔案執法隊伍現狀不容樂觀。一是部分執法人員檔案業務較熟練，但對執法程序不明晰，很難形成有理有據的執法。二是由于當地政府重經濟輕檔案工作的模糊認識，對檔案隊伍建設重視程度不夠，人員配備不到位，執法隊伍力量嚴重不足。三是檔案執法隊伍業務能力和執法水平有待提高。

5 加強檔案行政執法建議和對策

一是加強執法監督力度。為了貫徹落實兩辦《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》，推進檔案法律法規深入實施，建議可否與省委辦公廳督察室聯合對全省檔案行政執法工作進行專項督查，確保對檔案違法違紀行為發現一起查處一起，切實起到效果。

二是規范檔案執法程序。由省檔案局組織專業人員對全省執法人員進行培訓和指導，在今后的檔案行政執法工作中，要嚴格按照檔案行政執法程序，不流于形式，不走過場，真正起到效果，使檔案工作逐步步入法制化軌道。

三是加強開展民生領域檔案執法。省檔案局在執法中應善于發現問題，對查出的問題嚴肅處理，并提出通報批評，從而更加有力地維護群眾的利益，提升檔案執法的嚴肅性。

四是提高檔案執法隊伍人員素質。組織各市執法人員分批分次到山東和湖北等檔案執法工作開展比較好的省、市學習交流，開拓思路、創新方法，對促進我省檔案執法隊伍建設具有積極意義。

（作者單位：河南省檔案局 來稿日期：2018-01-22）