人民代表大會預算監督機制落地與預算單位內部控制建設

李俊儀，楊 鈞，唐大鵬，4（副教授）

一、問題的提出

黨的十九大報告提出“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理”，為進一步加強預算管理指明了方向。財政是政府行使公共權力、履行公共義務的基礎，財政民主是公共權力運行民主化在財政領域的表現，環境、教育、農村社會保障制度、地區經濟的平衡發展等問題既是重大的社會問題，又是財政資源的再分配問題[1]。預算作為財政活動的主線貫穿政府各業務活動的始終，是保證公共資金高效使用，加強各項業務活動管控的有效手段。人民代表大會（以下簡稱“人大”）及其常務委員會（以下簡稱“常委會”）作為代表公民行使最高權力的機構，其內設的財政經濟委員會和預算工作委員會專司重大財經政策審議、預決算及其調整方案審查、預算執行（效果）監督等職權，是監督預算管理的重要責任主體[2]。《憲法》賦予人大審查、批準預算和預算執行情況報告的權力，賦予常委會審查、批準國民經濟和社會發展計劃及國家預算在執行過程中所必須做出部分調整方案的權力。同時，《組織法》和《預算法》修正案也規定了人大在預算監督中的責任和義務，人大積極履行預算監督責任是依法治國的重要體現。加強地方人大預算監督不僅有助于深化預算改革，而且有助于進一步完善人民代表大會制度和提高社會主義民主水平[3]。

然而，由于缺乏實質性的監督手段，目前人大在實施預算監督的過程中面臨諸多約束與困難。在人代會召開期間，能夠用于預算審查的時間很短，且在人代會審批階段預算已經基本定型，而《預算法》并未賦予人大代表預算修正權，所以依靠人代會審批加強預算監督管理難以實現。在預算監督的其他階段，出于監督范圍不全面、預算信息粗略、剛性手段不足等原因，預算監督大多流于形式，未能真正發揮人大在預算資金分配與執行過程中的重要監督作用。人大監督不到位造成的財政資金運作過程中民主監督的缺失很可能導致資金使用偏離最初目標，降低政府提供公共服務的效率和效果。因此，強化人大預算監督職能，完善預算監督機制，是落實各項政策法規、全面加強預算管理的必行之路。

在《預算法》貫徹執行的背景下，內部控制逐步成為我國政府踐行反腐倡廉要求、推進國家治理和依法治國、強化財稅體制機制改革的重要抓手[4]。十八屆四中全會要求“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”，提出推動內部控制“三分一輪一流程”建設以實現對政府內部權力的管控。“三分一輪一流程”通過明確業務活動事項、細化職能責任分工、界定責任主體歸屬、壓縮權力尋租空間、固化事財匹配規則，為提高政府公信力提供了具體路徑[5]。黨的十九屆三中全會進一步指出要“加快推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，全面推行政府部門權責清單制度，規范和約束履職行為，讓權力在陽光下運行”。內部控制不僅是預算單位實現內部權力制衡的保障，同時也為外部對預算單位的監督提供了基礎。

因此，本文從人大預算監督的角度出發，分析我國人大預算監督與預算單位內部控制的內在聯系，創新性地提出人大預算監督推動內部控制“三分一輪一流程”建設的路徑，以期為強化預算管理、提升公共服務效益提供借鑒。

二、人民代表大會預算監督與預算單位內部控制建設的內在關系

預算單位預算管理的過程同時也是內部控制的過程。推動并監督內部控制建設是人大滿足預算監督法律要求、積極行使法定職權的體現。

1.人大推動預算單位內部控制建設的天然優勢。目前，我國內部控制建設基本已經形成由人大、財政、審計與監察部門、上級政府部門以及資金主管部門四股力量共同推動的趨勢（如圖1所示）。人大作為我國立法機構，在國家機構中擁有至高無上的法律地位，在推進內部控制建設方面具有天然的優勢。其優勢具體在于：

第一，人大強化預算監督的趨勢與全面推進內部控制建設的要求內在一致。目前，人大預算監督領域從預決算審批不斷向縱深延伸，力爭將資金流轉全過程納入預算監督范圍。內部控制建設以預算為主線，以資金管控為核心，覆蓋各項經濟業務活動的始終，正契合了人大預算監督向全過程、全口徑發展的思想。通過推動和監督預算單位內部控制建設實現對預算管理的全面管控，是人大創新管理方法的重要體現。以內部控制為抓手開展預算監督工作，能夠充分發揮預算單位內部能動作用，增強人大與預算單位之間的協調配合，提高預算監督的效率、效果。

第二，相比于其他政府部門，人大具有更加良好的民主性和獨立性。人大代表公眾對政府行為進行監督，具有更加堅實的民眾基礎，人大對于內部控制的評價結果更能夠反映民眾對于公共服務的訴求，體現政府為人民服務的初衷。且人大基本不參與財政資金的管理行為，避免了自管自監所帶來的主觀局限性。因此，由人大推動內部控制建設具有更強的公信力。

第三，人大能夠獲取廣泛的民主力量，使內部控制建設與評價監督更具專業性。內部控制建設包括預算、收支、采購、合同、基建、資產六大業務及各項特色業務，具有極強的專業性。人大常委會內設各專門委員會，能夠廣泛聯系社會智庫的力量，推動建立符合法律法規與內部實際需求的內部控制體系，為預算監督提供更加良好的環境基礎。

圖1 預算單位內部控制建設推動體系

由人大主導推動內部控制建設不僅能直接體現內部控制建設的價值目標，同時也有助于協調各方優勢力量，形成四位一體的全面推動內部控制建設的力量體系。財政部門在推動內部控制建設的過程中具有較強的組織能力，能夠全面掌握各預算單位的資金信息，對財政資金使用合規性進行監督，但財政部門對內部控制的關注集中于資金管理，對各個部門的專業領域了解不足。審計部門與監察部門具有較強的強制力，能夠促進內部控制的結果應用與持續優化，但審計部門與監督部門更側重于事后監督，缺乏對于風險控制的全面性與及時性。上級政府部門與資金主管部門具有較強的執行力，能夠系統地推動內部控制建設，但上級政府部門同樣缺乏專業性，且上級政府部門與資金主管部門對內部控制的推動均屬于政府系統內部動力，缺乏公信力。人大兼具組織能力與公信力，能夠全面推動預算單位內部控制建設，在資金使用的各個階段向財政、審計與監察部門反饋專業信息，提高預算編制、執行、監督的溝通效率；同時，通過聯系社會智庫并結合廣泛的公眾意見，提升預算單位內部控制建設的公信力，從根本上體現內部控制服務于人民的初衷。

2.人大預算監督與預算單位內部控制業務高度協同。人大預算監督主要包含對預算編制的事前監督、對預算執行的事中監督以及對審計與決算審查的事后監督。其中，對預算編制的監督包括提前介入、初步審查和人代會審批三個階段。人大預算監督的各個階段與內部控制各業務環節聯系緊密、相互協同（如圖2所示）。預算編制監督對接內部控制預算業務，監督預算編制的過程與結果；預算執行監督對接內部控制的全部六大業務，對預算變更、收支、采購、基建業務的執行到合同的管理、資產的形成整個業務閉環的管理進行監控；審計與決算監督是對業務閉環的反向追溯監督。三個階段的監督同內部控制相結合，實現了對預算業務的全過程管控。

第一，人大預算編制監督與內部控制預算業務管理相輔相成。人大在預算編制監督階段主要通過了解預算編制的依據、方法以及重點支出項目判斷資金分配是否合理、是否符合人民群眾的需求。人大監督要求預算單位在預算編制過程中明確事權與財權的匹配，實行精細化預算管理，避免出現資金浪費或財力不支等情況。

圖2 人大預算監督與內部控制業務對接關系

第二，人大預算執行監督是保障人代會預算審批權威性的關鍵步驟，涉及內部控制各項業務的管理。首先，在預算資金批復后，預算單位需根據批復情況將預算金額分解到各責任部門與負責人，確保資金使用責任明確。對于需要進行預算變更的項目，應明確變更理由及相關負責人的責任。其次，在預算執行階段，單位應制定相應的制度保證流程合法合規，將財政資金真正落實于為人民服務。這一過程不僅要管控收入與支出是否按照相關規定執行，還應將收支、采購與合同管理相互結合，通過部門間的協調機制將業務運行與財務管理融合，建立一體化的內部控制體系。內部控制中的建設項目管理是預算監督中重大預算項目監督的一種，通過對項目立項、概預算、招投標、實施與變更、資金支付、竣工決算等過程的監督，確保建設項目預算嚴格執行是人大預算監督的重要工作之一。再次，財務部門應定期進行預算執行分析工作，匯報執行情況，督促各業務事項按時開展。最后，財政資金支出形成費用或資產。預算單位應加強對資產配置、使用、維修、處置的管理，在不違反相關標準的情況下為各項工作的正常開展提供保障，并且定期進行資產清查盤點，保證國有資產安全。

第三，審計與決算監督是對內部控制各項業務流程的追溯倒查，既強化了人大預算監督權的強制性，同時也是對內部控制的評價與監督。人大對決算與績效評價的監督與單位自身管理相互協同，共同促進決算與績效評價結果的應用。同時，審計與決算監督追溯的難易程度體現了預算單位對于自身過去情況同時也是單位現狀的掌握程度，反映了預算單位是否具有進行科學合理的績效評價的能力。人大在審計監督中發現的問題與人大在審計過程中遇到的困難，均反映了預算單位當前內部控制的不足之處。預算單位應依據人大的監督整改意見，持續完善內部控制體系。

第四，內部控制對于預算執行的管控、審計與決算監督將進一步強化人大預算監督的提前介入。各項業務管理與績效評價所反饋的信息是預算單位以后年度編制預算的依據。科學合理的管控體系和精細化的信息采集能夠使預算編制論證更加充分，編制科目更加細化，為人大監督在預算編制全過程的嵌入奠定基礎。

三、人民代表大會預算監督推動預算單位內部控制建設的路徑

政治問責包含三個基本要素：信息、對話與強制[6]，這三個要素也是人大實施預算監督的關鍵。人大預算監督通過這三個要素的要求為內部控制建設提供動力，督促預算單位建立健全以“三分一輪一流程”為基礎的內部控制體系（如圖3所示）。

圖3 人大預算監督推動內部控制建設路徑

1.人大監督專業化推動預算單位落實分事行權的內部控制建設。廣泛聯系社會智庫進行專業化監督是人大實施預算監督的主要優勢之一，而進行專業化監督的前提是能夠準確、及時地獲取專業信息。數據是業務過程信息傳遞的載體，能夠反映預算項目實施的過程和結果，但單純的數字是毫無意義的，必須將數字與具體事項匹配才能夠對其合理性進行分析。所以要完成對從預算的編制、批復到最終績效評價的監督，人大不僅要掌握每個項目和科目的具體金額，還需要獲取與之相對應的業務信息，進而對資金使用效果進行評判。人大在同預算單位溝通的過程中，只有明確具體事項的特殊性，才能夠組織相關專業人士進行溝通，了解預算單位編制預算的原則，進而幫助其預算獲得財政部門和人民群眾的認可。此外，對于不同類別事項的不同監督需求，也要求預算單位對經濟活動進行分類管控，比如：對于重大預算項目應進行全過程重點監督，對于一般常規項目只進行總體監督或抽樣監督即可；對于行政運行類業務要嚴格控制支出過程，將經費在最大限度內壓縮，而對于履職類業務，則應將監督的重點放在履職結果和公眾滿意度方面。

分事行權，即劃分支出責任，實現權責一致的管理體系。內部控制要求預算單位建立權責清單制度，明確內部權責歸屬。各個業務部門作為預算責任主體，對預算的編制和執行負責，同時由財務部門控制資金使用的合法合規性。在信息匯總的過程中，明確各項資金匯總路徑，使每個科目中的大數字能夠還原分解成細化的小數字，并與相應作證材料匹配，為人大監督提供更加專業化和精細化的預算信息。例如，大連市委在內部控制建設中梳理了12個部門及其下屬機構的職責以及21類經濟業務的165個管控要點，并根據業務職能劃分將預算責任落實到各部門和負責人，實現了事權和財權的有效匹配。同時，預算單位應根據國家及上級部門政策要求，結合自身實際情況針對不同類別的事項制定細化的管理制度和流程，保證國家政策方針在微觀部門的落地，同時為人大專業化監督提供更加詳細的依據。

2.人大監督權威性推動預算單位強化分崗設權的內部控制建設。預算執行監督和審計與決算監督是增強人大監督權威性的關鍵步驟，如果預算單位在預算執行過程中能夠隨意調整預算方案，那么人代會審批的預算將形同虛設。在預算審批后，人大需要審查預算執行情況是否符合預期，是否滿足了公共資金使用目標，并采取了強制性措施對不當行為進行糾正。同時，在推進全面預算監督的過程中，人大正在逐步擴大監督口徑，將超預算收入和預算變更納入監督范圍，加強預算對于預算單位資金活動的約束力。在這一過程中，人大需要預算單位提供預算執行過程信息，包括收入支出變動依據以及收支業務執行過程的憑證，以支持人大對預算變更合理性和預算執行效果的判斷。同時，預算單位需要明確各事項的負責人員，使人大在對話過程中能夠明確溝通對象，保證對話的深度。

分崗設權將內部權限劃分到崗，崗位職責匹配到人，實現了崗位之間權責明確、配合協調。第一，業務流程崗位化實現專事專辦，能夠提高預算執行的效率、效果。目前預算單位業務涉及范圍廣、數量多，對于專業性要求較高。分崗設權能夠明確工作人員需要涉足的管理領域，增強預算單位進行人員培訓的針對性，提高工作人員對于特定業務的了解程度，進而更好地實現預算執行目標。第二，崗位權限標準化能夠減少決策中主觀因素的影響，保證預算執行合法合規。例如，大連市委內部控制信息系統中，每個工作人員的賬戶均匹配相應的崗位權限和標準，每項操作的客觀要求均被固化到信息系統中，使各項制度規定得到切實執行。第三，崗位職責表單化能夠完整地體現業務執行過程，方便對各項決策進行追溯。表單既是業務流轉的信息載體，同時也是各個簽字人員責任的體現。業務表單信息能夠幫助人大了解預算單位決策審批的過程和制衡機制的建立情況。同時，信息技術輔助下的電子化表單也能夠減少各主體之間的溝通成本。第四，明確崗位職責有助于強化考評結果應用。人大監督的權威性一方面體現在預決算的審批過程中，另一方面則體現在監督結果的應用中。預算單位根據人大預算監督的結果采取一定的獎懲措施，并將考評結果應用落實到崗位，能夠使人大監督在提高政府工作質量方面發揮更加深入的作用。

3.人大監督嚴肅性推動預算單位訂立分級授權的內部控制標準。人大預算監督的問責機制要求預算單位明確預算執行的嚴肅性，強化責任意識。習近平總書記強調“要健全權力運行制約和監督體系，有權必有責，用權受監督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”。在業務層層整合的過程中，預算單位各層級責任劃分不清晰很容易造成制度執行選擇空間較大、出現問題相互推諉的情況。理清各級權責歸屬，明確事項追責路徑是政府加強內部管理的重要任務之一。在預算單位的業務活動中，重大預算項目通常關乎國計民生，是公眾對預算單位資金活動關注的焦點，同時也是人大作為民意代表機關實施監督的重點。因此，人大預算監督要求預算單位對重大預算項目的決策進行更加嚴格的論證和控制，切實履行相應的責任。

分級授權體現了預算單位內部管理中的重要性原則，即根據事項的重要程度確定審核審批流程，提高運行效率。訂立分級授權的標準使預算執行的每個經辦人都能夠認識到自身的責任，以更加認真的態度對待各項工作。人大在進行監督問責的過程中也能夠明確責任鏈條，確定追責對象，加強對于預算單位預算執行質量的約束。然而，分級授權并不意味著責任的轉移而是責任的加強，在各審核審批人履行相應職責的同時，上級領導對于下放權力的事項仍需進行總體監控，負監督責任，在高效率完成業務流程的同時實現雙重把關。根據分級授權的標準，預算單位應針對重大預算項目建立集體決策機制以保證重大決策的嚴謹性和科學性，同時實現權力的相互制衡。分級授權標準的建立體現了預算單位對人大監督問責的回應，同時也是對社會公眾期待的回應，能夠促進預算單位與外部監督力量相互配合，提高政府公信力。

4.人大監督高效性推動預算單位建立定期輪崗的內部控制機制。目前人大專職委員人數較少，大部分人大代表是非專職人員，能夠投入預算監督的人力物力有限。并且，雖然人大內設財政經濟委員會和預算工作委員會，但仍缺乏專門的審計力量。因此，人大監督要求預算單位優化組織層面內部控制建設，降低舞弊與腐敗風險，減少預算監督的工作量。在人大預算監督過程中，對預算單位內部環境的考察能夠幫助人大明確重大風險領域，進而采取有針對性的重點檢查措施。

定期輪崗是針對預算單位關鍵崗位實施定期輪換的動態工作機制，是人大考察預算單位內部控制建設情況的重要因素之一。根據舞弊三角理論，企業舞弊的產生取決于壓力、機會和自我合理化三個要素，在預算單位中表現為來自上級領導和自身政績的壓力，預算單位管理存在的漏洞和由于缺乏權力制衡、相互串通使舞弊和腐敗行為存在被粉飾的手段。由此可以看出，廣泛的權力和固定的人員關系網絡是滋生腐敗的溫床。內部控制通過建立以不相容崗位相分離為基礎的定期輪崗機制，大大壓縮了政府人員進行政治尋租的空間，同時為專項審計的實施奠定了基礎。一方面，不相容崗位相分離能夠彌補管理制度的漏洞，使業務的運行不受單一人員的控制，降低舞弊實現的可能性。另一方面，定期輪崗能夠打破現有關系網絡，減小腐敗壓力與借口產生的可能性。在不相容崗位相分離的前提下，實現腐敗就要相互串通，人員關系的轉變增加了同一事項涉及的工作人員建立串通關系的風險。同時，同一工作人員長期掌握一項權力將擴大制度漏洞造成的影響，定期輪崗防腐敗于未然，是預算單位在條件允許的情況下優化內部環境的重要手段。對于因客觀因素限制而不能進行輪換的崗位，預算單位應組織定期與非定期的專項審計，加大風險防控力度。

5.人大監督全面化推動預算單位實施內部流程控制。目前，人大預算監督正在向全過程、全口徑監督發展，而全面監督的實現需要預算單位提供預算全過程、全口徑的信息，并保證信息的真實性和信息獲取的成本效益，實現人大與預算單位的高度協調配合。實施內部流程控制是預算單位內部控制對接人大全面預算監督的內部基礎。

內部流程控制連接各個部門子系統，貫穿預算單位各項業務活動的始終，是預算單位一體化管理的保障。首先，內部流程控制要求經濟活動的決策、執行和監督相分離，通過權力制衡實現相互監督，防止預算執行偏離預算編制的初衷。其次，預算單位應在歸口管理的基礎上建立部門間溝通機制。一方面，歸口管理能夠提升業務管理的效率和規范性，便于人大對專項信息進行搜集，但容易造成部門間的信息不對稱。歸口部門對信息的壟斷也使得部門權力失去制約。良好的溝通機制能夠打破信息壟斷的局面，防止權力濫用。另一方面，溝通機制的建立能夠幫助業務經辦人員掌握業務運行的整體情況，使工作人員在預算執行過程中的決策更具合理性，同時也減少了預算單位與人大進行溝通所需要調動的人員，提高了溝通的效率。最后，內部控制的最終階段是內部控制信息系統化。大連市委將內部控制的全部業務納入信息系統中進行管控，通過系統固化制度與流程，對業務流轉的全過程實施控制，實現工作過程內部公開化，減少了主觀意愿在決策審批中的作用。系統能夠實現全口徑的信息提取并進行智能分析，為人大在有限的人力和時間條件下實施高質量預算監督與人大同預算單位之間的高效率溝通提供了基礎。內部控制信息系統的建立極大地壓縮了腐敗的空間，保證公共資金取之于民、用之于民，體現了人大進行預算監督的最終目標。

四、小結

隨著社會主義民主的不斷發展，人大監督正在由程序性監督向實質性監督邁進，在國家和社會建設中發揮著越來越重要的作用。十九大召開后，人大監督權力的發展進入了新階段，通過全面預算監督保證各項法律法規的落實是新時代人大行使民主權利的重要手段。與此同時，預算單位也在探索內部控制建設的路徑方法，配合人大完善預算監督體系。落實預算單位內部控制建設是國家強化依法治國戰略的微觀保證，同時也是監督財政政策在預算單位落地情況的重要抓手。人大對內部控制的推動體現了人大代表人民行使權力的積極性；同時，預算單位內部控制建設也體現了政府自覺接受人大與公眾監督的主動性，是民主政治不斷發展的重要標志。為了進一步完善社會主義民主政治，體現社會主義制度的優越性，我國應繼續強化人大預算監督與內部控制監督，加強預算單位內部控制建設，促進服務型政府建設。

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[3] 林慕華，馬駿．中國地方人民代表大會預算監督研究［J］．中國社會科學，2012（6）：73～90．

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[5] 唐大鵬，常語萱.政府內部控制、政府財務信息與政府公信力［J］．財政研究，2018（1）：112～123．

[6] AndreasSchedler， Larry Diamond， MarcF.Plattner.The Self-Restraining State：Power and Accountability in New Democracies［M］．Boulder：Lynne Rienner Publishers，1999：14～16．