我國農村低保制度減貧效果的實證檢驗

姜宏青（教授），李春稼

一、引言

我國政府在十九大提出以人民為中心的發展理念，對我國社會保障體系提出了更高的要求，即成為不斷促進人的全面發展以及實現百姓共享國家發展成果的基本途徑和制度保障[1]。理論上，最低生活保障制度（以下均簡稱“低保制度”）能夠幫助貧困人口擺脫貧困[2]，進而促進社會公平實現，使弱勢群體更多地享受到發展成果。

在當下“脫貧攻堅”的關鍵時期，一方面我國需要在4年內幫助約4300萬農村貧困人口（截止到2016年年底）擺脫貧困，脫貧形勢較為嚴峻；另一方面社會保障制度特別是最低生活保障制度作為精準脫貧的重要路徑之一，因存在諸如體系混亂、職能定位不清、主體責任不明等問題，使社會保障制度無法實現消除貧困的目標[3]。因此，盡快完善社會保障體系，使其充分發揮減貧作用，助力政府實現消除貧困的目標，是新時期對我國社會保障體系的一大要求。此外，十九大報告指出，我國政府應將發展理念轉變為以人民為中心，堅持國家發展必須從人民的利益出發，將促進人的全面發展、實現全體人民共同富裕視為發展目標。這一發展理念的重大轉變要求我國社會保障體系的定位不再局限于為經濟增長服務，而是要視不斷增進人民福祉、促進全社會均衡發展為己任，我國的社會保障體系要真正成為一項兼顧公平與效率的制度目標。

可見，盡快打造一套完備的社會保障體系既具有現實意義又符合社會發展的需要。近年來，因農村低保資源分配錯位、救助范圍過于寬泛等問題，導致農民能夠享受的福利并未增加，引起諸多矛盾，甚至出現激烈沖突與集體上訪等現象。一方面表明農村低保制度自身定位混亂，另一方面也說明了當前我國社會保障體系相對不成熟，社會保障政策的科學性與合理性有待加強。為使社會保障體系達到“兜底線，救急難，保民生”的要求，讓改革成果更多、更公平地惠及農村困難群眾，本文從減貧視角對歷年農村低保制度的資源利用效率做簡要分析并提出建議，以期對完善社會保障體系、實現精準扶貧有所幫助。

二、文獻綜述

低保作為一項現金轉移支付項目，是國家對弱勢群體的基本生存權的保障，也是我國精準扶貧的“最后一道安全網”。因此，如何完善低保制度是學界的熱點話題之一，已有的研究包括了以下方面：

（一）低保制度的公平體現與減貧機制

學者們對低保制度的公平性論述要點歸納如下：汪柱旺[4]認為，農村低保應確保所有農村居民均能不受生存危機與貧窮的困擾，還要從總體上縮小我國社會的貧富差距，進而實現再分配的公平性。鄭功成[5]指出國家應通過對弱勢群體的特殊援助等方式促進社會公平的實現。仇葉等[6]認為，農村低保的制度定位是底線型的救助，應以“底線公平”作為該項制度的根本價值準則。

關于低保制度的減貧機制成果有以下方面：

國外學者Barrientos[7]認為，現金轉移支付項目正面機制的構建是基于消除借款約束、優化家庭資源等以提升家庭各項資本積累進而幫助受助者擺脫貧困的目標。Moffitt[8]研究發現，現金轉移支付項目對減貧的負向機制主要表現為：降低就業熱情，從而擠出其他私人轉移支付。當前低保制度是在財政資金幫助下，以家庭為單位，向低保對象提供差額補助以保障家庭必要支出的一項現金轉移支付項目，目的是緩解家庭貧困，為家庭脫離貧困而積累人力資本、物質資本提供救助。國內學者左停等[9]認為以低保制度為核心的社會救助制度能夠通過促進就業等方式起到減貧作用；白維軍[10]則建議應當警惕低保制度引起“福利依賴”的負向就業激勵效應，使部分受助對象陷入“貧困陷阱”；但彭宅文[11]指出，當前所謂“福利依賴”和“隱形就業”現象不全是低保制度的過度補助造成的，相反是因為目前低保標準過低，不能完全彌補家庭的發展類支出才引發了這類現象。

（二）低保制度減貧效果實證研究

韓華為等[12]基于大樣本農戶調查數據評估了我國農村低保制度的反貧困效應，結果顯示，農村低保顯著降低了實保樣本的貧困水平；劉鳳芹等[13]對2010年家庭調查的部分數據進行logit回歸分析后，發現農村低保認定存在執行偏離，救助對象未完全瞄準“收入貧困”；何劍等[14]以主成分分析與動態面板數據回歸分析證明了隨著我國政府目標轉為社會福利最大化，我國政府在民生領域的投入逐年增加并且緩解了城鄉發展不平衡與農村貧困問題。韓華為等[15]采用傾向值匹配法以及估計邊際稅率法，發現農村低保制度存在瞄準偏誤以及農村低保救助力度不足的問題嚴重；劉丹等[16]利用截面回歸分析，發現我國農村低保資金橫向配置不均衡，建議提高貧困地區的低保支出受益水平。

（三）低保制度負向激勵實證研究

基于現金轉移支付理論，低保救助的獲得會使得低保對象減少勞動供給，或者對私人的轉移支付產生“擠出效應”。仇葉等[6]通過實地調研后發現當前農村低保由“底線救助”演變為“超額福利”過程中容易引發負向激勵；韓克慶等[17]運用Probit模型證明我國城市低保制度還未引發“福利依賴”；肖萌等[18]以民政部2013年統計的截面數據為依據，運用Logistic回歸模型得出長期的低保福利供給沒有降低低保對象就業積極性，即不存在“福利依賴”；劉璐嬋等[19]對調研資料做了描述性統計分析，發現在城市低保制度中存在“養懶漢”問題。

以上研究表明，低保作為一項直接性現金轉移支付項目，理論上能夠在反貧困中發揮兜底作用，而當前這一體現社會公平的政府行為并未取得理想的政策效果，存在瞄準率偏誤高、低保資金橫向分配不均、部分低保福利政策有誘發負向激勵等問題，說明低保資金的低效率甚至無效率影響了制度的公平性以及執行效果。現有研究對低保制度建設具有借鑒意義，但這些研究較多采用截面數據或者案例分析的形式，研究結論存在結果受主觀因素影響較大、選取的樣本不全面、選取時間序列較短等問題。

本文采用拔靴檢驗與滾動窗口檢驗兩種方法實證分析了歷年農村低保資金減貧效率，可能的貢獻有：①選用的實證方法屬于時間序列一種，能連續評價多年的制度效果且選取樣本時間從2007年10月至2017年10月，相比已有的研究，本文所選擇的樣本時間跨度較長。②本文選用拔靴因果關系檢驗和滾動窗口檢驗，結果相對客觀。③基于實證分析，為社會保障制度的完善提供依據。

三、理論分析及研究方法介紹

（一）理論分析

1.低保制度是維護社會公平的體現。追求效率的市場經濟拉大了貧富差距，使部分群體處于資源配置中的弱勢地位，甚至陷入生存困境。因此，當代社會需要社會保障以彌補這只“看不見的手”的缺陷。社會保障作為公共物品一類，難以由單個社會團體提供，所以國家和政府應是社會保障的責任主體[20]。政府因其固有的強制性、權威性，能夠運用財政資金保證各類社會保障制度的執行與落實，緩解社會矛盾，在促進市場經濟效率提高的同時實現社會公平。

從本質上講，設立社會保障制度的最終目的是通過直接將有限資源提供給最需要幫助的人的方式減少所需幫助的人口，進而實現社會公平。低保制度作為社會保障體系的重要組成部分，類似于庇古[21]所提倡的“最低生活標準制度”——運用國家基金保證每個家庭達到最低生活標準以減少貧困人口。另外，我國政府建立低保制度的初衷也是希望低保對象在接受了一段時間的政府救助后經過調整，能夠擺脫自身生活困境，不再接受援助[22]。

低保制度通過對以家庭為單位的低保對象直接提供資金幫助，緩解貧困人口的生存問題，為低保對象尋找工作、提供技能培訓機會，此外，由于各地設立的低保線低于當地平均工資水平能刺激領取低保人群尋找工作以滿足自身發展需要。綜合已有研究，筆者對低保制度的減貧機理描述如圖1所示：

圖1 低保制度的減貧機理

2.低保制度體現了政府追求效率的必然性。公民之所以犧牲自身部分利益組建政府，是因為政府能比公民更有效率地提供公共物品與公共服務。從這一層面上講，政府作為公民的代理者代替公民管理公共事務，其行政行為必然要講究效率，注重效果[23]。最低生活保障作為社會保障體系的重要一環，政府行政行為的一種，其制度設計必然要兼顧公平與效率。而何為效率？經濟學對“效率”的解釋是“沒有浪費資源”，如果引申到政府發放低保的救助行為，即為政府不斷調整措施以保證將低保資金給予“最需要該資源的人群”。基于上述理論，在兼顧公平與效率的條件下，我國每年在農村低保方面的財政投入應當完全用于政策定位的人群，通過對他們提供援助使其積累物質資本和人力資本以完成脫貧，達到政策預計效果。

基于管理學角度，完整的管理過程是一個“閉環”，即結果必然影響下一階段的行為。因此，政府在公共服務供給的政策“生產”環節，基于自身責任既要回應同期社會公眾的訴求，又要考慮政策執行效果[24]。執行效果反饋于政府，使其調整投入的總量與方式，以達到更優效果。

綜上所述，一方面政府發放低保資金能夠起到減貧作用，另一方面低保的減貧效果會影響低保資金投入。

因此，本文提出以下假設：

假設1：農村低保資金投入發揮了農村低保制度減貧效果。

假設2：農村低保減貧效果影響農村低保資金投入。

本文將農村低保資金投入用因變量X表示，衡量的是我國在農村低保方面的財政投入。減貧效果的最直接表現形式是貧困線以下人口變動情況，學界有多種方法界定貧困線。主要包括國家設定貧困線、基于ELES方法測量得到貧困線、運用恩格爾系數法和收入比例法計算貧困線等，而低保線也是學界常用的界定貧困線的方法之一，用來估計貧困程度和評價政策效果。由于各地經濟發展水平不一，以低保線作為貧困線，更加符合當地經濟情況。

我國學者唐鈞[25]認為低保標準是由政府發布的官方貧困標準之一，并且以低保線作為貧困標準可以把貧困度量和社會救助政策相結合，考察政策的執行效果。也有學者以低保線作為貧困標準評價低保政策效果，文雯[2]在評估城市低保制度與家庭減貧效果時也以低保線作為貧困線實證分析了低保制度減貧效果。因此，本文以低保線作為貧困線，假設享受低保人數的變動就是貧困人口的變動，以農村享受低保人數減少額Y代表減貧效果。

（二）研究方法介紹

本文使用拔靴因果關系檢驗農村低保資金投入額和領取農村低保人數減少額之間相互作用的因果關系。該檢驗方法在格蘭杰因果關系檢驗基礎上，又利用滾動窗口的方法對本文的樣本窗口分別做全樣本和分樣本的因果關系檢驗后得出檢驗結果。

格蘭杰因果關系檢驗假定被檢驗的時間序列是穩定的。然而，一旦該假設前提不成立則代表著全樣本因果關系檢驗的統計量不再服從標準漸進分布，不服從標準漸進分布會對VAR模型的估計形成極大阻力。為避免這一困擾，本文使用RB（the residu?al-based bootstrap）方法得到的修正LR統計量來檢驗農村低保資金投入額和領取農村低保人數減少額的關系。

本文利用二元VAR（p）模型進行基于RB修正的LR統計量的因果關系檢驗。采用的二元VAR（p）模型為：

其中，εt=（ε1t，ε2t）′該模型中的下標p代表的是通過施瓦茨信息準則（SIC）確定的最佳滯后期，代表著一個均值和協方差矩陣均為零的白噪聲。假如將該變量分解為兩個分向量即yt=（xt，zt），那么模型（1）就可變形為：

在該定義式中，xt和zt分別表示農村低保資金投入額和領取農村低保人數減少額。在該定義式中，。其中，L代表滯后算子，被定義為

在模型（2）的基礎上，本文嘗試增加限制條件，這樣可以檢驗領取農村低保人數減少額是否是農村低保資金投入額的格蘭杰原因；類似地，施加限制條件后也可以檢驗農村低保資金投入額是否是領取農村低保人數減少額的格蘭杰原因。

綜上所述，采用全樣本因果關系檢驗得到的結果可采用基于RB的概率值p以及修正的LR統計量表達。因此，若原假設被拒絕，就可以證明領取農村低保人數減少額對農村低保資金投入額存在顯著的因果關系，即隨著低保資金投入的增加，低保制度的減貧效果越來越明顯。類似地，假如原假設被拒絕，則可得出低保資金投入額與領取低保人數減少額難以存在顯著因果關系的結論，即低保資金投入對該制度減貧效果沒有明顯影響。

使用全樣本因果關系的檢驗的一般理論前提是VAR模型中的待檢驗參數沒有發生結構性變動，實際卻并非如此，時間序列在全樣本時間區間內普遍存在結構性變動，這種情況會導致用全樣本因果關系的檢驗得到的結果存在偏差，即時間序列間的因果關系不是穩定不變的。因此，在檢驗變量全樣本因果關系時，也應當進行參數穩定檢驗，來驗證需檢驗的時間序列是否存在結構性的變動。

為檢驗參數在短期條件下的穩定性，本文使用Sup-F、Mean-F和Exp-F等三類統計量來檢驗。統計量檢驗是基于LR統計序列，一般可以用這類檢驗解決樣本中有可能存在的未知時點上的單結構突變這類問題。具體而言，臨界值與概率值都是由對從常參數VAR模型中產生的10000個樣本進行蒙特卡洛模擬求均值進而構成的漸進分布中獲取。此外，因為Sup-F、Mean-F以及Exp-F三個統計量均需對樣本做雙邊15%的修正，所以真正應用的是剩余的（0.15，0.85）區間。

由于使用虛擬變量與樣本分切等結構性變動檢驗技術會引起先驗偏差等問題，因此為解決這一問題并防止參數不穩定，本文在修正方法的拔靴估計的基礎上，運用拔靴分樣本滾動窗口因果關系檢驗法。該檢驗方法將全樣本以一定比例分切成小樣本然后做因果關系檢驗，而且將分成的小樣本由全樣本序列的首部逐步滾動到末尾，執行該方法的步驟如下：①設定長度為l的分樣本于T時長的時間序列內，將每個分樣本的末端表示為τ=l，l+1，…，T，由此即可構造出多個分樣本。②由RB修正后的LR因果關系檢驗，每個分樣本均可得出一個經因果關系檢驗后的實證結果。將全部可觀測出的概率值P以及LR統計量以時間順序匯總，便可以得出由分樣本滾動窗口因果關系檢驗的結果。

本文將使用上述方法以驗證農村低保資金投入額和領取農村低保人數減少額之間的關系，并觀察兩者間相互關系是否隨時間變動而發生變化。下列模型描述了領取農村低保人數減少額對農村低保資金投入額的影響。

相似地，模型（4）描述的是農村低保資金投入額對領取農村低保人數減少額的影響，其中表示在模型（2）中的VAR模型中獲得的拔靴估計量。

本文設定置信區間的下限和上限分別為第5位和第95位，即90%的置信區間。除置信區間以外，分樣本窗口尺寸大小的確定也會直接影響到實證結果，由于滾動回歸數目越多，可轉化的詳細信息越多，即小的增量間隔對提升滾動窗口檢驗的精確度有所幫助。基于所設定的置信區間和優化檢測精度的考慮，本文擬定24個月為樣本窗口尺寸，該尺寸屬較小的窗口尺寸，另外引入滯后期數據能夠保證在選定的滾動窗口尺寸下觀測的VAR模型數目更加準確，且不會影響實證結果。

四、實證研究

（一）數據選取

自2007年農村低保制度在全國范圍內實行以來，我國民政部門按月及時統計相關數據，具體包括全國范圍內每月低保投入金額和每月實際領取低保人數等。本文將民政部統計數據作為數據來源，對民政部原始數據進行做差處理。鑒于2007年上半年統計數據缺失過多，本文確定樣本時間窗口為2007年10月～2017年10月的月度時間序列數據。在數據使用方面，由于本文的實證研究將使用滾動窗口檢驗的方式，會損失一部分原始數據，但這并不能影響本文的實驗結果和檢驗精度。此外，由于2009年7月份數據偶然缺失，本文使用平滑處理的方法解決。

（二）實證結果

1.單位根檢驗及全樣本因果關系檢驗。為研究農村低保資金投入額對農村領取低保人數減少額的影響，本文采用PP根檢驗方法做單位根檢驗，對這兩組時間序列檢驗的結果顯示，兩組序列均能夠在99%的置信水平上拒絕提出的假設1和假設2，這表明兩者均不存在單位根，也代表這兩個時間序列均為零階單整序列，由此可以對兩組數據做拔靴全樣本因果關系檢驗。檢驗結果如表1所示：

表1 拔靴全樣本格蘭杰因果關系檢驗

根據檢驗結果，本文的原假設為：農村低保資金投入對農村減貧效果沒有影響，農村低保減貧效果不影響農村低保資金投入。由檢驗結果可發現，經過了全樣本因果關系檢驗得到的統計量和P值無法拒絕原假設，因此，由傳統全樣本因果關系檢驗得出的結果顯示享受農村低保人數的減少額與農村低保資金投入額之間沒有因果關系。但在介紹研究方法時已解釋由于傳統的檢驗方式一般會假定參數不存在結構性變動，而在實際情況中這一假設往往難以成立，即在實際情況下，序列很可能會因為時間的改變而發生因果關系的變化。因此，在選定的研究期內，雖然只考慮單一的因果關系將引起與實際情況的偏差，但對于參數的穩定性檢驗以及結構性變動的確認應在因果關系檢驗中予以考慮。

2.參數穩定性檢驗及結構性變動檢測。在參數穩定性檢驗過程中，如上文所述，本文使用了Sup-F、Mean-F和Exp-F三個統計量以檢驗上述模型中的農村低保資金投入額和享受農村低保人數的減少額，還將使用LC檢驗對VAR模型中的參數進行穩定性檢驗，檢驗結果列于表2之中。

根據參數穩定性檢驗結果可以發現，在90%的置信水平下均無法拒絕參數不穩定的原假設，因此檢驗結果存在結構性變動。即全樣本分析無法準確刻畫農村低保資金投入額和享受農村低保人數的減少額在完整時間序列上的精確因果關系，并且參數穩定性檢驗結果提供了強有力的證據表明VAR模型估計的參數使用全數據在短期是不穩定的，需要進行分樣本因果關系檢驗。

表2 參數穩定檢驗

3.滾動窗口拔靴分樣本因果關系檢驗。經過了參數穩定性檢驗后，可以發現農村低保資金投入額和享受農村低保人數減少額在現實中存在著結構性變動，故本文選取的時間區間內由拔靴全樣本因果關系檢驗得出的結果不能夠準確反映出二者之間的因果關系。所以，本文采取滾動窗口拔靴分樣本因果關系檢驗以檢測二者在2007年10月～2017年10月期間的因果關系和正負方向。檢驗結果如圖2、圖3所示。

圖2 拔靴分樣本因果關系檢驗P值

圖3 拔靴分樣本因果關系檢驗P值

圖2、圖3中，只要出現P值小于0.1的時間區間，就表示在該時間區間拒絕被檢驗雙方不存在單向因果關系的原假設，意味著兩變量間存在單向因果關系。

筆者對圖2、圖3結果的直觀評價如下：農村低保資金投入額在2013年1月～2015年10月、2017年7月～2017年8月對享受農村低保人數的減少額存在因果關系，體現享受農村低保人數的減少額對低保資金投入額的因果關系的月份較為分散，具體包括2012年8月～2012年10月、2013年2月～2013年8月。二者之交集即為存在雙向因果關系的區間，據上述描述，兩者存在雙向因果區間為2013年2月～2013年8月。由此可以看出，2009年10月～2017年10月，享受農村低保人數的減少額與農村低保資金投入額之間既不存在全樣本條件下的因果關系，也并非毫無因果關系，而是在特定時間區間內存在單向因果關系，且上述樣本區間內存在少量月份的雙向因果關系。因此必須進行分樣本條件的檢測，才能使結果更加精確可信。

驗證農村低保資金投入額與享受農村低保人數的減少額間的因果關系后，本文用滾動窗口系數和拔靴估計來檢驗農村低保資金投入額與享受農村低保人數的減少額之間因果關系的影響方向。檢驗結果見圖4、圖5。

在圖4、圖5中以零線作為臨界，當滾動窗口系數的均值在零線以上時，表明農村低保資金投入額（享受農村低保人數的減少額）對享受農村低保人數的減少額（農村低保資金投入額）存在正向因果關系；反之若均值在零線以下，則證明存在負向因果關系。如果滾動窗口系數的上下界與均值均高（低）于零線，則證明其存在非常顯著的正（負）向因果關系。

圖4 滾動窗口系數和的拔靴估計結果

圖5 滾動窗口系數和的拔靴估計結果

因此，根據圖2、圖3所界定的P值小于0.1的有效區間，結合由圖4、圖5所顯示的相關方向，筆者初步得出結論如下：2009～2012年間，農村低保資金投入額對農村領取低保人數的減少額沒有產生影響，即農村低保資金投入額與農村領取低保人數不呈現明顯因果關系；2013年1月～2015年1月間農村低保資金投入與其產生的減貧效果之間呈現顯著負相關關系，即該時期內農村低保資金投入增加了貧困人口；2015年1月～2015年8月兩者之間負向關系不顯著，且在2015年8月～2015年10月農村低保資金投入與農村低保減貧效果存在正向關系，即該時期內農村低保資金投入具有減貧效果，2015年10月以后兩者不存在因果關系。此外，樣本窗口期內，農村領取低保人數的減少額幾乎不對農村低保資金投入額產生影響。另外，在2012年8月～10月及2013年2月～8月，農村低保制度減貧效果正向地影響了農村低保資金投入，意味著領取農村低保人數的減少會增加農村低保資金的投入。在其余時間段內，前者對后者毫無影響。

五、結論分析與建議

（一）結論分析

1.假設1的結果分析。

（1）2012年以前的農村低保制度處于粗放執行期，2012年以前因無法準確量化農村居民收入、制度不完善等原因，導致農村低保制度處無法準確識別農村低保戶[26]。具體表現在：①農民在選取低保對象時傾向以個人特征代替家庭收入評價家庭狀況，并未考慮相關家庭實際經濟情況，沒有滿足以家庭為單位衡量生活狀況的要求。②農村普遍存在缺乏外部監督和近乎無效的社區公示等問題，給予各地村干部“暗箱操作”的空間，“人情保”“騙保”等現象也因此屢見不鮮[27]。以上原因使低保資金無法準確送入最需要的人手中，因而在2012年前農村低保資金投入沒有起到減貧效果。

（2）2012年以后，我國政府為建立一套完善的社會保障體系，實現“十二五”的政治目標，給予了困難群眾特別是低保戶多種福利政策（如住房補貼、醫療救助等）。這加劇了原本不太規范的制度執行異化[26]，原本不需要低保的人開始想方設法“騙保”，原低保對象“福利依賴”傾向加劇，即便不再符合低保規定也不主動“退保”，一時間各地出現“人人要低保，戶戶爭貧困”的現象，這是造成2013～2014年農村低保制度產生“增貧”效應的原因。

（3）2014年以后，我國開始施行《社會救助暫行辦法》，規范了低保的認定、審批等程序，一定程度上遏制了農村低保執行異化現象卻并未使低保制度發揮減貧作用。另外，民政部在2015年當期開展的社會救助專項治理活動也規范了農村低保的減貧作用，但由于專項整治活動只維持到2015年10月，后期農村低保執行狀況并未發生根本性改善。

（4）2015年末以后社保政策執行效果說明了《社會救助暫行辦法》未能完全規范低保資金的使用，民政部2015年年末公告也指出農村低保制度仍有較多薄弱環節，許多地方仍出現“政策措施不健全、核查內容不具體、核查方法不科學、操作流程不規范、監督管理不到位”等情況，這樣無法從根本上遏制騙保、錯保、關系保、人情保等違規現象。此外，部分官員受“脫貧”壓力影響，對部分達到領取低保要求的人員如失業人員強制“退保”，使低保資金更多流向特困人群等屬于其他救助類型的救助對象，這也引起了農村低保制度的低效率。

2.假設2的結果分析。當前我國低保制度屬于“單向交流”，即政府沒能完全了解農民的需求，農村低保資金階段，投入決策多受政府的決策影響，政府決算并未完全發揮信息反饋的作用。這就解釋了大部分樣本時間內低保減貧效果對農村低保資金投入沒有影響的原因。出現的兩個P值小于0.1的時間段正是我國政府致力于完善國家社會救助體系時期，對低保制度給予了政策傾斜。筆者認為，一方面政府已經意識到低保制度有理論上的減貧效果，所以加大財政資金投入為低保戶提供多項福利政策；另一方面，因未能完善低保執行的薄弱環節，使得低保資金投入沒能發揮應有作用。

（二）政策建議

制度是維護社會公平正義的根本保障，因此，只有真正將社會保障建設為公平可持續體系，才能切實保護好弱勢群體。

1.宏觀層面。政府應當充分認識到公平是社會保障制度的第一屬性，只有做到制度的公平才能實現效率和公平統一。制度的公平主要體現在兩個方面：一方面是明確社會保障體系內社會救助、社會保險、社會福利等基本制度的幫扶對象，使整個體系既對全社會弱勢群體實現應保盡保，又能防止財政資源的低效率；另一方面是社會保障體系的發展應與經濟社會的發展相掛鉤，既要允許地區間暫時性差異存在，又要能保障全國范圍的人民基本需求，只有這樣才能讓百姓真真正正地享受到國家改革與發展的紅利。

2.中觀層面。政府各部門應做好各項基本制度的安排，處理好各組成部分功能邊界問題，如低保制度設立的初衷是幫助暫時失業的人群，而后續的“泛福利化”有違當初制度定位且與其他制度存在“福利疊加”問題。此外，建立部委間的溝通協調機制更好地推進政策的執行，如社會救助與扶貧工作，雖然由兩部門分別負責，但在最終目標以及對象識別方面存在天然一致性。實現兩者的有效銜接，發揮兩者各自優勢，能夠加快“消除貧困”目標的實現。

3.微觀層面上。各地方政府應強化各地區制度的執行力、信息透明度和對外披露力度，防止社會福利政策在執行中演變為個人牟取私利的工具。建立聯通多部門的信息平臺，能強化民眾對政策的認知，防止因政策信息的傳遞不暢而引發“暗箱操作”，也能全面公布受惠群眾信息，有效解決公示無效與外部監督弱化問題。此外，信息平臺可以作為雙向的溝通渠道，使政府及時獲取群眾反饋意見進而有效地調整政策范圍、標準等。

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