政府會計信息的使用者及其需求研究

馬甜甜?陳駿蘭?陳雁楠

摘要：近年來政府會計改革已經成為熱點問題，由于我國的政府會計信息仍然處于供需失衡的狀態，所以本文深入研究了政府會計信息的各類使用者，并對其信息內容需求和質量需求進行了分析，在此基礎上提出了基于需求導向型的政府會計信息披露建議，以促進政府會計改革。

關鍵詞：會計改革；信息披露；信息使用者；內容需求；質量需求

一、引言

政府會計信息作為政府與廣大人民群眾溝通的重要渠道，其披露質量日益受到重視。政府會計信息披露應迎合政府會計信息使用者的決策需求，真正做到“信息為民所用”。因此，正確理解政府會計信息使用者這一主體，對提高披露質量具有決定性作用。

然而，一方面我國對政府會計信息使用者的研究并不夠完善，定義比較模糊，另一方面，目前學者對政府會計信息披露的研究視角單一，專注于基礎理論，近些年才逐漸開始關注信息供需雙方和信息質量特征。所以當下對政府會計信息的多層次使用者及其多樣化需求的研究迫在眉睫。

二、政府會計信息披露的目標

目前關于政府會計信息披露目標的觀點主要有以下兩種：決策有用論、受托責任論。前者強調政府應該向所有信息使用者提供對經濟、管理或政治決策有用的會計信息；后者認為披露目標主要是為和政府具有代理關系的利益相關者提供其對社會公共資源的利用過程和效果情況的信息。

現代社會，政府會計信息的使用者已經不局限于委托代理關系下的委托人，還涉及到社會上的各種利益相關者。受托責任論顯然有些過于片面，因此本文認為“決策有用論”比較恰當。

三、我國政府會計信息使用者分類

本文創新性地將政府會計信息使用者按照其利用會計信息的目的不同進行了較完整的分類：

（一）政治決策需求使用者

該類需求者主要包括負責政策制定、政策監督的立法及監督機構，他們需要獲得政府的公開信息來判斷當前政策的適用性和制定新的政策；也包括下級政府及各級人民代表大會，他們利用政府披露的會計信息對政府工作績效等進行評價，在此基礎上投票進行上級政府的選任等，從而行使自己的政治權利。

（二）經濟決策需求使用者

該類決策需求的使用者主要包括政府債券的購買者、國外金融機構及其他投資機構、資源捐贈者、與政府有經濟來往的主體等，他們之所以需要政府會計信息，是為了從政府披露的會計信息中得到與政府運營能力、償債能力的相關信息，判斷自己如果對政府進行投資是否可以獲得可觀的收益，或者是自己捐贈的資源是否能夠被政府有效地利用并造福百姓等。

（三）管理決策需求使用者

該類決策需求的使用者主要包括部分政府領導及上級機構和政府內部管理者及監督機構，前者主要通過審查政府會計信息來監督本級政府預算的執行情況，如是否按照預算進行政府活動，預算是否合理；后者則主要是通過了解政府會計財務信息，評估運營成果、財務績效及財務管理的水平，在此基礎上制定對策來進一步提高本級政府的財務管理水平和運營效率。

（四）客觀評價需求使用者

該類需求使用者主要包括兩類，一類是包括廣大的納稅人在內的社會公眾，他們需要了解政府利用公共資源的效率如何；另一類則主要是指評級機構和經濟財務分析師，他們是站在一個第三方的角度，客觀公正地對政府運營的效果進行一個全方位的評價，幫助其他信息使用者更多地了解政府的受托責任履行狀況、財務狀況等。

（五）監督傳遞信息需求使用者

近年來媒體數量越來越多，公眾對媒體的關注度也越來越高，媒體在信息傳播過程中的作用日漸重要，扮演著不可替代的問責角色，所以媒體也成為了政府會計信息的需求者之一，它代替廣大社會公眾對政府會計信息進行監督，并向其傳遞所獲得的政府會計信息。

四、各類信息使用者的信息需求

不同的使用者對政府會計信息需求的具體內容不同，根據本文對政府會計信息使用者的研究，其所需信息需求如下：

（一）內容需求

1.政府預算執行情況和政府工作效率及效益情況

進行政治決策的信息需求者往往需要政府預算的執行情況，如人大代表大會需要知道各級政府的預算執行情況以便決定其后續的預算計劃是否合理，是否允許預算方案通過。下級政府和人大代表也需要了解政府的工作效率和效益情況等，來投票選舉下一任政府。立法機構、監督機構則往往既需要政府預算情況，也需要了解政府工作成果情況，來監督政府運營和進行政策的修改。

2.政府整體財務狀況信息和政府運行信息

進行經濟決策的信息需求者通常更關注政府的資產、負債等整體財務信息和政府資產管理、收入、費用等政府運行信息。如債券投資者特別關注負債信息，這也要求政府要全面地披露自己的真實負債情況，如隱形債務、環境負債等，以便投資者更準確地評估風險，合理做出是否投資的決策；捐贈者可能更側重于政府成本信息、資源利用情況，來判斷自己捐贈的資源能不能得到良好的利用。

3.政府受托責任履行情況

包括廣大納稅人、投資者、債權人在內的社會公眾，因其向政府提供了社會公共資源，所以他們需要了解公共資源的使用情況如：國有資產的種類及存量、負擔的債務及解決方法、稅收收入來源和支出范圍以及預算資金使用的績效考核的標準和結果等目前未在預算和決算報告中披露的信息，以此來評價政府受托責任的履行情況。

4.遵守法規情況

無論何種決策需求的會計信息使用者都需要了解政府遵守法規情況，來判斷會計信息的合法合理性，并且能夠了解政府的信用情況，來幫助做出政策、經濟、管理、評價等決策。

5.非財務信息

一些評級機構和經濟財務分析師為了客觀全面地評價一個政府，需要掌握更多政府的其他非財務信息，結合數據信息之外的文字信息有助于他們給出更全面的評價結果。

（二）質量需求

除了內容上要更加多元化以更充分地滿足會計信息使用者的多類需求外，政府披露的會計信息更應該滿足以下質量上的需求：

首先，政府應當披露不同類型會計信息需求者所想要了解的會計信息，而不是盲目地披露一些無人問津的信息，即滿足相關性要求；其次，政府向外公布的會計數字應當是準確無誤的，數據大小不能虛增或虛減，即滿足準確性要求；政府也應該全面地披露會計信息，不能刻意隱藏某些信息，損害廣大社會公眾的知情權，即滿足全面性要求；最后，政府會計信息的核算基礎要適應期運營狀況，要合理選擇相關會計制度、會計準則和法律法規并嚴格遵守，披露的信息滿足合規性要求。

五、基于需求導向的政府綜合財務報告改革和會計信息披露建議

（一）政府轉變信息披露觀念

當下社會，廣大的社會公眾參與政府會計信息的監督已經成為常態，政府應該轉變觀念，擯棄“政府信息保密”的原則，從內心深處為廣大使用者考慮，拓展披露范圍，改善信息質量。

（二）完善會計信息反饋機制

政府會計信息的披露應該建立一個完善的政府會計信息反饋機制。該反饋機制要求政府向外界披露會計信息后，廣大社會公眾能夠通過恰當的渠道向政府反饋對所獲得會計信息的評價，繼而政府根據社會公眾所反映的要求進行修改和優化，形成政府和廣大社會公眾之間良性的互動，促進政府會計信息披露的合理性和有效性。

（三）加快改革權責發生制，完善政府財務報告制度

政府目前實行收付實現制的核算基礎只反映以現金方式得到或支出的貨幣金額，報告內容也主要是單一的預算資金運動，存在諸多弊端。雖然權責發生制的改革已經在逐步推進，但各政府還都停留在權責發生制財務報表的試編階段，進程緩慢，所以要加快改革步伐。

（四）健全政府會計信息審計制度

現階段，我國政府會計財務報告大部分是由政府不經審計直接將財務報告對外公布，或者是由政府審計機構進行審計后對外披露，這使得社會公眾對政府會計信息的真實性和可靠性產生懷疑，影響會計信息使用者的使用效率。因此應盡快完善政府會計信息審計制度，由獨立第三方進行公正審計，增加政府披露壓力。

六、結論

目前政府會計信息披露進程依然存在著許多問題，各級政府部門都應充分重視不同政府會計信息使用者的不同需求，建立需求導向型的政府會計信息披露制度。不同層次的會計信息使用者也應該通過恰當渠道積極向政府部門反饋所獲得信息的質量，促進政府部門更合理地改善披露的不足。

參考文獻：

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（作者單位：安徽財經大學會計學院）