政府購(gòu)買公共服務(wù)的動(dòng)因、模式及其推進(jìn)策略

張菊梅

(惠州學(xué)院政法學(xué)院，廣東惠州 516007)

2013年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》強(qiáng)調(diào)，政府購(gòu)買公共服務(wù)作為加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、滿足服務(wù)需求、創(chuàng)新服務(wù)供給的重要途徑，應(yīng)該加以引導(dǎo)和鼓勵(lì)。[1]同年11月，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也提出，應(yīng)推廣政府購(gòu)買公共服務(wù)，所有事務(wù)性的管理服務(wù)，都可以嘗試引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，向社會(huì)力量購(gòu)買[2]。2016年6月27日國(guó)務(wù)院專門成立了政府購(gòu)買公共服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以加快推進(jìn)改革的步伐。在中央政策的推動(dòng)下，各地政府在醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)、教育等領(lǐng)域推進(jìn)了政府購(gòu)買服務(wù)，用于購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政支出持續(xù)增長(zhǎng)。數(shù)據(jù)顯示，2012年到2016年，全國(guó)政府采購(gòu)服務(wù)的增幅顯著，各年度的增幅依次為36.6% ,26.4% , 26.1 % , 72.9% , 45.4% 。[3]政府購(gòu)買是新時(shí)期公共服務(wù)供給的重要途徑，其有效推進(jìn)總是伴隨著不同的催促力量和興起動(dòng)因，并形成多種類型的購(gòu)買模式，各種模式有不同的適用范圍、運(yùn)行條件和基本特色。對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的動(dòng)因和模式的深入考察，有利于更好的把握政府購(gòu)買活動(dòng)的運(yùn)作規(guī)律和機(jī)制特征，為有效推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)提供更好的理論指導(dǎo)。

一、政府購(gòu)買公共服務(wù)的多層動(dòng)因

政府購(gòu)買公共服務(wù)的廣泛應(yīng)用受多層動(dòng)因推動(dòng)：新公共管理理論、公共物品理論、多中心治理理論、新公共服務(wù)理論等理論的興起是推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐的學(xué)理動(dòng)因；構(gòu)建服務(wù)型政府、完善公共服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化則是推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。

(一)多元理論的興起推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的實(shí)踐探索

上世紀(jì)70年代末以來(lái)，伴隨著世界性的政府治理和服務(wù)創(chuàng)新改革實(shí)踐，由新公共管理理論、公共物品理論、治理理論、新公共服務(wù)理論構(gòu)成的理論體系，為各國(guó)政府的改革探索提供了強(qiáng)有力的理論指引，也是政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐的學(xué)理因由和理論基礎(chǔ)。新公共管理理論雖然被冠于“政府流程再造理論”、“重塑政府理論”、“企業(yè)家政府理論”、“無(wú)縫隙政府理論”等多種頭銜，但其基本主張是一致的，即借助市場(chǎng)在資源配置上的優(yōu)勢(shì)，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引向公共服務(wù)領(lǐng)域[4](P4)，以克服由政府壟斷導(dǎo)致的“X-無(wú)效率”[5](P83)。公共物品理論則認(rèn)為，“公共物品的本質(zhì)屬性在于非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性”[6](P32)，但同時(shí)，這本質(zhì)屬性并非絕對(duì)的，在現(xiàn)實(shí)中，許多公共物品還具備地域性和一定的排他性，即屬于“準(zhǔn)公共物品”[6](P32)，不同種類的公共物品應(yīng)該采取不同的供給方式，準(zhǔn)公共物品以市場(chǎng)化、民營(yíng)化和社會(huì)化方式供給更有效。正如蓋伊·彼得斯所言，“公共服務(wù)市場(chǎng)化不但可以在公共服務(wù)中形成競(jìng)爭(zhēng)，打破壟斷，提高服務(wù)效率，還可以促使公共服務(wù)決策權(quán)力分散，還權(quán)于民，等等。”[7](P2)治理理論則提出多元主體參與，以民主互動(dòng)、協(xié)商對(duì)話的方式，形成多中心合作治理體系。正如其代表人物埃莉諾·奧斯特羅姆所指出，不同于市場(chǎng)和政府，具有志愿性、非營(yíng)利性和靈活性等特征的非政府組織、非營(yíng)利性組織和公民在公共治理中起著重要作用，他們相互尊重、相互合作，溝通交流，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。[8]新公共服務(wù)理論提倡“參與式”公共治理模式，它強(qiáng)調(diào)“政府的職能是服務(wù)”[9](P40-41)，政府應(yīng)在公民權(quán)利和公共利益導(dǎo)向下，與非營(yíng)利性組織、私營(yíng)部門、公眾等，共同參與公共服務(wù)和公共治理。上述理論不但為政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐提供了價(jià)值指引，為如何評(píng)價(jià)、規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)提供了價(jià)值標(biāo)尺，還對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)的性質(zhì)、原因、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、方式等基本邏輯進(jìn)行了深入的理論闡釋，在這些價(jià)值目標(biāo)和理論闡釋引導(dǎo)下，各國(guó)政府積極探索政府購(gòu)買公共服務(wù)實(shí)踐。

(二)構(gòu)建服務(wù)型政府戰(zhàn)略促使政府購(gòu)買公共服務(wù)

黨的十八大以來(lái)，構(gòu)建服務(wù)型政府，是我國(guó)政府改革和發(fā)展的重要戰(zhàn)略目標(biāo)。服務(wù)型政府的內(nèi)涵是人本政府、有限政府、全心全意為人民服務(wù)的政府、令人民滿意的政府。為此就要轉(zhuǎn)變政府職能，促使政府從計(jì)劃體制下的“全能型”向“有限型”轉(zhuǎn)型，從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)型，從“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)型。改革開放以來(lái)，雖然我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)得到快速發(fā)展，但是計(jì)劃體制下的“全能型”政府定位并沒有得到徹底的改變，就公共服務(wù)供給而言，許多地方政府依然包攬了公共服務(wù)的決策、生產(chǎn)、分配、監(jiān)管等職能。而隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革的日益深化，政府的這種“全能”角色顯然不能適應(yīng)時(shí)代的要求。而政府購(gòu)買公共服務(wù)正是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要途徑、方式。這體現(xiàn)在，政府購(gòu)買公共服務(wù)，為政府職能轉(zhuǎn)變提供了良好契機(jī)和途徑。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，政府可以將一部分具有專業(yè)化、事務(wù)性的公共服務(wù)生產(chǎn)職能轉(zhuǎn)移給社會(huì)力量，政府自身則專心做好其本職工作——擔(dān)任服務(wù)的“決策者”、“規(guī)制者”和“監(jiān)督者”的職能，將有更多的精力了解公眾服務(wù)需求、規(guī)劃和制定公共服務(wù)政策、標(biāo)準(zhǔn)、程序等，更好的做好公共服務(wù)的監(jiān)管工作，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)向“有限型”、“服務(wù)型”、“民本位”的政府轉(zhuǎn)型。

(三)“公眾滿意導(dǎo)向”的公共服務(wù)體系目標(biāo)誘發(fā)政府購(gòu)買公共服務(wù)

公共服務(wù)種類繁多，涉及面廣，屬于公民生產(chǎn)生活中最基礎(chǔ)的服務(wù)部分。黨的十九大指出，建立“公眾滿意”的公共服務(wù)體系是政府工作的重中之重。在傳統(tǒng)的政府壟斷提供公共服務(wù)的模式下，為了提供必需的公共服務(wù)，政府供養(yǎng)起大量的機(jī)構(gòu)和人員，這種供給方式容易導(dǎo)致政府供養(yǎng)人員越來(lái)越多，機(jī)構(gòu)越來(lái)越龐大，人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫，且由于不具有競(jìng)爭(zhēng)壓力，服務(wù)效率低下。政府購(gòu)買公共服務(wù)，則旨在公共服務(wù)中形成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，政府借助私營(yíng)部門、社會(huì)組織等社會(huì)力量，不但可以有效提高資源配置效率，減少公共服務(wù)成本；還可以更好地滿足多層次的公共服務(wù)需求。事實(shí)上，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，公眾的公共服務(wù)需要越來(lái)越多樣化，僅依靠政府單一供給主體難以有效滿足多樣化的公共服務(wù)需求。而參與公共服務(wù)的私營(yíng)部門或社會(huì)組織，往往都是該領(lǐng)域的專業(yè)組織，擁有較強(qiáng)的專業(yè)性，它們可以利用專門人才和專業(yè)化的管理，在提供公共服務(wù)中具備及時(shí)撲捉市場(chǎng)信息、了解服務(wù)需求、分工細(xì)致、快速回應(yīng)、服務(wù)更具針對(duì)性和高效性等優(yōu)勢(shì)。因此，要建立“公眾滿意導(dǎo)向”的公共服務(wù)體系，就要大力提倡政府購(gòu)買公共服務(wù)這種服務(wù)供給途徑，整合多元社會(huì)力量，為公眾提供更高效、更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

(四)培育社會(huì)組織和社會(huì)治理現(xiàn)代化目標(biāo)推動(dòng)政府購(gòu)買公共服務(wù)

社會(huì)組織承擔(dān)著社會(huì)自我管理和自我服務(wù)的功能，是公共服務(wù)的重要供給力量，是社會(huì)與政府之間溝通交流的橋梁，在整合社會(huì)資源、增強(qiáng)社會(huì)凝聚力、緩解社會(huì)矛盾等方面，具有重要作用。西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)表明，要構(gòu)建良好的政社關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的現(xiàn)代化，就必須建立起規(guī)模成熟、運(yùn)作規(guī)范、功能完善社會(huì)組織體系。而社會(huì)組織發(fā)展滯后一直是我國(guó)治理現(xiàn)代化的一塊短板。政府購(gòu)買公共服務(wù)政策的落實(shí)，為培育社會(huì)組織提供了良好的氛圍和機(jī)會(huì)。一方面，可以催促大批從事公共服務(wù)供給的社會(huì)組織的成立與發(fā)展。基于更好保障公共服務(wù)的公益性，政府選擇承購(gòu)主體時(shí)，更傾向于選擇各類非營(yíng)利性的社會(huì)組織，而非營(yíng)利性的私營(yíng)部門。所以，政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，客觀上也引導(dǎo)了特定類型的社會(huì)組織的成立。同時(shí)，購(gòu)買中政府給予的經(jīng)費(fèi)資助和政策支持，事實(shí)上也成為了保障社會(huì)組織生存和發(fā)展的重要基礎(chǔ)。另一方面，社會(huì)組織為了更好地發(fā)展和更長(zhǎng)久的項(xiàng)目合作機(jī)會(huì)，在公共服務(wù)的生產(chǎn)活動(dòng)中，將積極主動(dòng)了解公眾服務(wù)需求，改善自身的業(yè)務(wù)水平，提升服務(wù)能力。在這過(guò)程中，不僅社會(huì)組織的業(yè)務(wù)能力和管理水平能得到大幅提升，且能形成政府部門與社會(huì)力量的合作伙伴關(guān)系，共同參與到公共事務(wù)管理，成為社會(huì)治理模式創(chuàng)新的一種重要選擇。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)的典型模式及比較

在多元?jiǎng)右蛲苿?dòng)下，我國(guó)各地政府紛紛探索政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)踐路徑，并形成各具特色的典型模式。本文立足于政府與公共服務(wù)承接主體之間的獨(dú)立性和承接主體產(chǎn)生的競(jìng)爭(zhēng)性角度，將政府購(gòu)買公共服務(wù)模式劃分為：形式化購(gòu)買模式、委托式購(gòu)買模式和契約式購(gòu)買模式三種，并試圖通過(guò)實(shí)地訪談?wù){(diào)查、案例分析、特征比較，更好揭示政府購(gòu)買公共服務(wù)的運(yùn)作概貌、特色及其規(guī)律性。為更好地理清三種實(shí)踐模式的特征與區(qū)別，從以下幾個(gè)指標(biāo)對(duì)三種模式進(jìn)行分析與比較：獨(dú)立性，即承接公共服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)在人事、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)等方面獨(dú)立性程度，是否依賴政府；競(jìng)爭(zhēng)性，即組織機(jī)構(gòu)獲得公共服務(wù)承購(gòu)權(quán)的過(guò)程是否經(jīng)過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的帥選；購(gòu)買方式，即以何種方式形成購(gòu)買關(guān)系，具體包括合同制、直接資助制和項(xiàng)目申請(qǐng)制，合同制是指政府與承購(gòu)方以簽訂合同的方式形成買賣關(guān)系；直接資助制是指政府通過(guò)物資資助、直接撥款、政策優(yōu)惠等方式資助承購(gòu)方，并由承購(gòu)方提供相應(yīng)的公共服務(wù)；項(xiàng)目申請(qǐng)制是指社會(huì)組織主動(dòng)向政府提出服務(wù)項(xiàng)目申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)政府評(píng)審立項(xiàng)后，獲得政府資助并在政府監(jiān)管下完成項(xiàng)目運(yùn)作；政府職能，即政府購(gòu)買公共服務(wù)中的職能范圍；適用情況，即各種購(gòu)買模式適用的公共服務(wù)類型、社會(huì)組織發(fā)展條件等。如表1所示。

表1 政府購(gòu)買公共服務(wù)的典型模式比較

(一)形式化購(gòu)買模式

形式化購(gòu)買模式，指政府與承購(gòu)方之間有密切的利益關(guān)聯(lián)性和彼此依附性，其購(gòu)買行為只是流于形式。具體而言，該模式有以下特征：(1)承購(gòu)方依附政府而存在，不具獨(dú)立性。這類社會(huì)組織往往是政府部門專門為了提供特定公共服務(wù)而建立的，雖然是社會(huì)組織性質(zhì)卻是以行政化方式運(yùn)作，接受政府相關(guān)部門的直接資助和管控。(2)購(gòu)買過(guò)程缺乏競(jìng)爭(zhēng)性。形式化購(gòu)買模式下，公共服務(wù)的承購(gòu)方往往具有單一來(lái)源性，即符合承購(gòu)方資質(zhì)要求、政府選擇合作的對(duì)象只有一個(gè)來(lái)源，政府以指定對(duì)象的方式購(gòu)買，無(wú)需競(jìng)購(gòu)過(guò)程。(3)采取直接資助的購(gòu)買方式。政府給予承購(gòu)服務(wù)的社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)資助和政策支持，這些資金和支持與具體項(xiàng)目績(jī)效關(guān)系不大，是維持社會(huì)組織生存和發(fā)展的主要資金來(lái)源。(4)強(qiáng)大的政府職能以及行政化的管理方式。在社會(huì)組織依賴政府生存的體制下，社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性，其人事、決策、財(cái)務(wù)、運(yùn)營(yíng)均受政府自上而下的控制，往往很難做到根據(jù)公眾訴求或自身發(fā)展需要配置資源和經(jīng)營(yíng)管理。與強(qiáng)大的政府職能相一致，社會(huì)組織對(duì)公共服務(wù)的管理運(yùn)作方式也趨行政化，體現(xiàn)為依照自上而下的指令、任務(wù)、計(jì)劃生產(chǎn)和供給公共服務(wù)，較少考慮服務(wù)成本與服務(wù)效率問(wèn)題。(5)普遍存在于改制的事業(yè)單位或社會(huì)組織提供的公共服務(wù)類型中。這些改制后的組織往往是政府部門為了實(shí)現(xiàn)某種公共服務(wù)的提供而設(shè)定的機(jī)構(gòu)，在此種公共服務(wù)購(gòu)買中，購(gòu)買程序具有指定性、非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)，購(gòu)買對(duì)象具有特定性。

(二)委托式購(gòu)買模式

委托式購(gòu)買模式，是指政府與承購(gòu)主體之間相互獨(dú)立，政府以指定方式而非采用競(jìng)爭(zhēng)性的選擇方式，將公共服務(wù)移交給有經(jīng)驗(yàn)有實(shí)力的社會(huì)組織。具體來(lái)說(shuō)，委托式購(gòu)買模式具有以下特征：(1)獨(dú)立自主的承購(gòu)組織。承購(gòu)公共服務(wù)的社會(huì)組織具有獨(dú)立的法律地位，具有獨(dú)立擔(dān)責(zé)資格和能力。(2)非競(jìng)爭(zhēng)性的選擇過(guò)程。政府選擇合作的社會(huì)組織過(guò)程并沒有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，而是有針對(duì)性地指定具有良好信譽(yù)的社會(huì)組織，通過(guò)協(xié)商達(dá)成合作。(3)以合同制為主的購(gòu)買方式。在委托式購(gòu)買模式下，買賣雙方通常要簽署買賣合同，并在合同中明確各自的權(quán)利責(zé)任、爭(zhēng)議處理、責(zé)任追究等問(wèn)題。此外，也有些服務(wù)項(xiàng)目以項(xiàng)目申請(qǐng)制的方式，由政府委托社會(huì)組織承擔(dān)。(4)政強(qiáng)社弱格局下的監(jiān)管與干預(yù)。政府對(duì)公共服務(wù)的參與度雖然明顯小于形式化購(gòu)買模式，更多的是踐行委托代理合同規(guī)定的對(duì)服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價(jià)格、服務(wù)分配等的外部監(jiān)管，但是由于長(zhǎng)期以來(lái)的政強(qiáng)社弱的格局難以徹底改變，所以政府與社會(huì)組織之間關(guān)系依然容易演變成為上級(jí)與下級(jí)、控制與被控制的關(guān)系。(5)適用于有能力承接公共服務(wù)項(xiàng)目的組織或機(jī)構(gòu)很少的情況。許多地方政府需要購(gòu)買社區(qū)矯正、殘障康復(fù)、青少年教育等服務(wù)，往往傾向于選擇口碑好、社會(huì)聲譽(yù)高的社會(huì)組織，而這類社會(huì)組織往往數(shù)量很少，所以政府往往以委托方式購(gòu)買服務(wù)。例如2009年廣州市越秀區(qū)政府委托廣州陽(yáng)光社會(huì)事務(wù)中心，向其購(gòu)買失業(yè)人員就業(yè)服務(wù)、低保低收入家庭服務(wù)，殘疾人員和獨(dú)居老人服務(wù)等社區(qū)服務(wù)[10]。又如深圳市西鄉(xiāng)街道，向若干專業(yè)戶程度高、口碑好的物業(yè)公司購(gòu)買服務(wù)，委托它們代行環(huán)衛(wèi)、園林等城市管理服務(wù)。

(三)契約式購(gòu)買模式

契約式購(gòu)買模式下，指政府與承購(gòu)主體之間相互獨(dú)立，政府以契約化手段在眾多愿意參與公共服務(wù)承購(gòu)的供應(yīng)主體中，采用競(jìng)爭(zhēng)性方式(如公開招投標(biāo))，并按照一定的標(biāo)準(zhǔn)選擇最終的公共服務(wù)承購(gòu)者。具體來(lái)說(shuō)，該購(gòu)買模式具有以下特征：(1)獨(dú)立自主的承購(gòu)組織。承購(gòu)的社會(huì)組織不依附政府，在經(jīng)營(yíng)管理上具有獨(dú)立自主權(quán)。(2)競(jìng)爭(zhēng)性的選擇過(guò)程。政府部門通常以公開招投標(biāo)的方式選擇合適的承購(gòu)者，在招投標(biāo)過(guò)程中，社會(huì)組織自愿參與，政府運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)主體競(jìng)爭(zhēng)、程序透明，擇優(yōu)認(rèn)購(gòu)。(3)以合同制購(gòu)買方式。購(gòu)買協(xié)議、購(gòu)買合同在該購(gòu)買模式中，是一種真正起到引導(dǎo)、約束、管制買賣雙方行為的法律依據(jù)。因此，政府與承購(gòu)方確定買賣雙方各自權(quán)責(zé)關(guān)系最關(guān)鍵一步就是購(gòu)買合同的簽署。(4)強(qiáng)調(diào)政社合作伙伴關(guān)系。一方面，政府試圖努力營(yíng)造良好的政社合作氛圍，大力培育社會(huì)組織，調(diào)動(dòng)社會(huì)組織積極參與公共服務(wù)的積極性和主動(dòng)性；另一方面，政府需要做好社會(huì)組織的監(jiān)管和公共服務(wù)的監(jiān)管工作，維護(hù)公共利益。(5)適用于有能力承接公共服務(wù)的社會(huì)組織很多的情況。在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)組織發(fā)展到相對(duì)成熟階段，且政府購(gòu)買制度相對(duì)完善的情況下，政府通過(guò)競(jìng)標(biāo)的方式來(lái)購(gòu)買公共服務(wù)，有利于降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量。因此，契約式購(gòu)買模式是政府購(gòu)買公共服務(wù)未來(lái)發(fā)展的主要方向。

三、政府購(gòu)買公共服務(wù)模式實(shí)踐中存在的問(wèn)題

由此可見，政府購(gòu)買公共服務(wù)在實(shí)踐中形成特色各異的購(gòu)買模式。盡管政府購(gòu)買在公共服務(wù)供給中起著越來(lái)越重要的作用，但是其實(shí)踐也面臨不少問(wèn)題。綜合而言，當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)主要存在以下問(wèn)題：

(一)政府對(duì)“買什么”、“向誰(shuí)買”、“怎么買”尚缺乏共識(shí)

首先，買什么，即關(guān)于哪些需要采取購(gòu)買，先買哪些公共服務(wù)，后買哪些公共服務(wù)等。事實(shí)上，許多地方政府已經(jīng)形成政府購(gòu)買公共服務(wù)目錄清單，如2014年廣東修訂的《政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)目錄》，2016年上海市修訂的《上海市市本級(jí)政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施目錄》等，這些政策為當(dāng)?shù)卣砬濉百I什么”問(wèn)題提供了指導(dǎo)，但是由于資源的有限性和改革的循序漸進(jìn)性，這些所需清單目錄不可能同時(shí)全面實(shí)施購(gòu)買，而必須按照一定的步驟、順序展開購(gòu)買活動(dòng)。那么，地方政府需要思考：先買哪些？后買哪些？哪些服務(wù)購(gòu)買難？哪些購(gòu)買易？應(yīng)該先易后難，還是先難后易？許多地方政府對(duì)上述問(wèn)題有不同答案，因此難以形成統(tǒng)一的共識(shí)。其次，向誰(shuí)買，即政府應(yīng)該向私營(yíng)部門購(gòu)買公共服務(wù)，還是應(yīng)該向獨(dú)立性較強(qiáng)的社會(huì)組織購(gòu)買？又或者是向改制后的事業(yè)單位和社會(huì)組織購(gòu)買？影響政府選擇向誰(shuí)買的因素除了服務(wù)的質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)、價(jià)格等因素外，還有一個(gè)重要因素就是政府對(duì)承購(gòu)方的可控制性。實(shí)踐表明，在其他條件不相上下的情況下，政府更傾向于選擇愿意受其控制、依附自身的合作伙伴。而這種選擇傾向使得買賣雙方難以建立真正獨(dú)立平等的契約關(guān)系，不利于公共服務(wù)的發(fā)展。最后，怎么買，即應(yīng)該采取什么形式進(jìn)行購(gòu)買，是形式化的單一來(lái)源購(gòu)買？還是公開招標(biāo)的形式購(gòu)買？抑或競(jìng)爭(zhēng)性談判購(gòu)買？邀請(qǐng)招標(biāo)購(gòu)買？項(xiàng)目申請(qǐng)制購(gòu)買？顯然不同的購(gòu)買形式適用的情況不同。而實(shí)踐中政府主要采取單一來(lái)源購(gòu)買，即指定購(gòu)買，或公開招標(biāo)購(gòu)買兩種形式，而對(duì)其他購(gòu)買形式的使用有待進(jìn)一步探索。

(二)購(gòu)買的競(jìng)爭(zhēng)性不足，政策性太強(qiáng)

在政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)規(guī)定中，基本都將購(gòu)買對(duì)象限定為向社會(huì)組織。如2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》；2014年廣東印發(fā)的《政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)暫行辦法》；2015年上海市印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步建立健全本市政府購(gòu)買服務(wù)制度的實(shí)施意見》，都鼓勵(lì)政府向非盈利性的社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)。而我國(guó)社會(huì)組織往往高度依附于政府，獨(dú)立性不足，雖然事業(yè)單位、社會(huì)組織改制要求轉(zhuǎn)變事業(yè)單位、社會(huì)組織與政府的關(guān)系，但是依附本質(zhì)難以在短時(shí)期徹底改變。因此，在政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的政策倡導(dǎo)下，政府往往選擇向下屬的社會(huì)組織或機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)，使購(gòu)買服務(wù)更缺少獨(dú)立性。例如在廣州市，政府購(gòu)買社區(qū)服務(wù)的對(duì)象主要選擇非獨(dú)立性的社會(huì)組織：要么是各街道內(nèi)部成立的社工服務(wù)中心，要么是政府直接指定向信任的社工機(jī)構(gòu)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目。因此，政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)踐中，真正的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買只占少數(shù)，而非獨(dú)立性、非競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)買則是占主導(dǎo)。同時(shí)也因?yàn)樯鐣?huì)組織濃厚的行政色彩，也使得政府購(gòu)買公共服務(wù)所附加政策性意圖較多。例如，政府購(gòu)買公共服務(wù)往往與提高就業(yè)、促進(jìn)事業(yè)單位改革、培育社會(huì)組織等目的捆綁在一起，而利用購(gòu)買以降低服務(wù)成本、提高服務(wù)質(zhì)量、滿足服務(wù)需求等目標(biāo)反而被削弱。

(三)缺少有能力承接公共服務(wù)的社會(huì)組織

社會(huì)組織，作為政府主要購(gòu)買對(duì)象和公共服務(wù)職能的主要承接者，需要具備相應(yīng)公共服務(wù)資質(zhì)與能力。然而，政府購(gòu)買公共服務(wù)中的另一個(gè)棘手問(wèn)題就是，真正有能力承接公共服務(wù)的社會(huì)組織嚴(yán)重不足。一方面，社會(huì)組織自身存在數(shù)量不足、規(guī)模過(guò)小、發(fā)展不成熟等問(wèn)題，獨(dú)立承擔(dān)公共服務(wù)的能力差。例如就數(shù)量不足而言，2012年，人口超過(guò)1400萬(wàn)超大城市廣州，僅有34家社工機(jī)構(gòu)參與了該市的公共服務(wù)購(gòu)買洽談會(huì)；而只有700萬(wàn)人口的香港，承擔(dān)社會(huì)服務(wù)與管理職能的社會(huì)組織卻有超過(guò)1萬(wàn)家。[10]另一方面，大多社會(huì)組織還面臨資源短缺、專業(yè)性不強(qiáng)、機(jī)制不完善、人才短缺、績(jī)效評(píng)估缺乏等組織管理問(wèn)題。

(四)公共服務(wù)供給的監(jiān)管機(jī)制不健全

監(jiān)管不到位、監(jiān)督機(jī)制不健全，是政府購(gòu)買公共服務(wù)的一個(gè)突出問(wèn)題。一方面，許多政府部門既是購(gòu)買者，又是監(jiān)管者。這些職能部門不但有著服務(wù)審批權(quán)、價(jià)格制定權(quán)、服務(wù)驗(yàn)收權(quán)等權(quán)限，而且自身又與社會(huì)組織之間存在復(fù)雜的利益關(guān)系，這就使得監(jiān)管難以有效執(zhí)行，顯得蒼白無(wú)力。二是由于政府購(gòu)買公共服務(wù)還是屬于比較新的事物，政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還很缺乏，因此，政府與承購(gòu)方所簽署的合同規(guī)定不完善、政府職能不清晰、管理權(quán)限不明確等問(wèn)題隨處可見，而這些問(wèn)題無(wú)疑也導(dǎo)致監(jiān)管的體系和機(jī)制不健全。例如，很多地方政府對(duì)購(gòu)買公共服務(wù)的資金管理不夠規(guī)范，購(gòu)買資金往往沒有納入預(yù)算，且對(duì)要購(gòu)買的公共服務(wù)的資金規(guī)模缺乏普遍共識(shí)和成熟的標(biāo)準(zhǔn)化核算辦法，所以難以有效監(jiān)管。又如，一些部門將公共服務(wù)的購(gòu)買視為推卸責(zé)任、甩掉包袱而疏于管理和監(jiān)督。

四、政府購(gòu)買公共服務(wù)的推進(jìn)策略

政府購(gòu)買公共服務(wù)是由多元訴求引發(fā)的公共服務(wù)改革途徑。推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展，需要立足于構(gòu)建轉(zhuǎn)變政府職能、服務(wù)型政府、實(shí)現(xiàn)公共治理現(xiàn)代化等戰(zhàn)略高度，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)中面臨的問(wèn)題，尋找對(duì)策。為此，應(yīng)從以下幾點(diǎn)入手，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)改革。

(一)提倡推廣公眾需求導(dǎo)向的契約式政府購(gòu)買模式

提供公共服務(wù)是政府最主要的職能之一，滿足公眾服務(wù)需求是政府購(gòu)買公共服務(wù)的最主要目標(biāo)。因此，政府購(gòu)買過(guò)程必須以公眾服務(wù)需求為導(dǎo)向，根據(jù)公眾對(duì)公共服務(wù)種類、數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)的需求而做出相應(yīng)的購(gòu)買決策。為此，政府需要建立良好的民眾服務(wù)訴求表達(dá)平臺(tái)和社情民意收集制度，力求做到及時(shí)了解、快速回應(yīng)、有效滿足公眾的服務(wù)需求。而在政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式選擇上，為在兼顧購(gòu)買活動(dòng)的政治性目標(biāo)——如加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)、轉(zhuǎn)變政府職能、精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，和經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)——降低服務(wù)成本、減少財(cái)政壓力、提高服務(wù)效率，政府應(yīng)該推廣契約式政府購(gòu)買公共服務(wù)模式。因?yàn)椋跫s式的購(gòu)買模式意味著，政府與承購(gòu)的社會(huì)組織形成契約意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，雙方在獨(dú)立自主的前提下進(jìn)行合作，提供高質(zhì)量、高水平的公共服務(wù)就成了雙方共同目標(biāo)，買賣雙方圍繞同一目標(biāo)簽署協(xié)議明確各自權(quán)責(zé)，并對(duì)雙方行為進(jìn)行約束。發(fā)達(dá)國(guó)家的歷史實(shí)踐也證明，契約式政府購(gòu)買模式是政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)和成熟模式，而這種模式的有效推廣與應(yīng)用，必須要具備一些前提條件[13](P102-103)：獨(dú)立成熟的社會(huì)組織作；公平競(jìng)爭(zhēng)的購(gòu)買流程；健全完善的契約關(guān)系；強(qiáng)有力的公共服務(wù)監(jiān)管。

(二)明確政府職責(zé)定位并對(duì)“買什么”“向誰(shuí)買”“怎么買”形成共識(shí)

首先，應(yīng)該明確政府在購(gòu)買公共服務(wù)中的主要職責(zé)與角色定位。一方面，要必須強(qiáng)化政府的責(zé)任意識(shí)，及時(shí)糾正“政府購(gòu)買公共服務(wù)就意味著可以減責(zé)任、甩包袱”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。在公共服務(wù)購(gòu)買中，政府應(yīng)承擔(dān)以下職責(zé)：全面統(tǒng)籌和規(guī)劃公共服務(wù)購(gòu)買的進(jìn)程、步驟等；制定購(gòu)買的限額標(biāo)準(zhǔn)；全面監(jiān)管購(gòu)買活動(dòng)的開展情況；編制和執(zhí)行購(gòu)買資金預(yù)算；對(duì)公共服務(wù)供給過(guò)程的監(jiān)管和結(jié)果的評(píng)價(jià)等。另一方面，要正確看待政府與承購(gòu)的社會(huì)組織之間的關(guān)系。在購(gòu)買公共服務(wù)中，政府作為購(gòu)買方，它與承購(gòu)方形成相互獨(dú)立的契約關(guān)系，雙方除了契約規(guī)定的權(quán)利與義務(wù)外，并不應(yīng)對(duì)對(duì)方的具體的公共服務(wù)提供工作加以干涉。而面對(duì)社會(huì)各界對(duì)政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)的認(rèn)同度不高當(dāng)?shù)膯?wèn)題，政府應(yīng)該客觀分析服務(wù)的壟斷提供面臨的問(wèn)題，說(shuō)明向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的好處，并對(duì)社會(huì)公眾加強(qiáng)這方面的教育宣傳，以爭(zhēng)取更大范圍的認(rèn)同。

其次，需要確定“買什么”、“向誰(shuí)買”、“怎么買”等問(wèn)題并形成共識(shí)。一是要確定哪些公共服務(wù)適宜購(gòu)買。一般來(lái)說(shuō)，除了關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要服務(wù)領(lǐng)域必須由政府提供之外，其他的都可以向社會(huì)力量購(gòu)買，借助更專業(yè)化的人才和管理，能夠有效提高公共服務(wù)效率。二是要確定政府購(gòu)買公共服務(wù)的對(duì)象與途徑。應(yīng)該在明確各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上，明確需要購(gòu)買的公共服務(wù)具體內(nèi)容或環(huán)節(jié)，然后漸進(jìn)、有序地推進(jìn)政府購(gòu)買公共服務(wù)。可以借鑒廣東上海等地的經(jīng)驗(yàn)，在徹底轉(zhuǎn)換社會(huì)組織、事業(yè)單位與政府之間關(guān)系，理清社會(huì)組織與事業(yè)單位應(yīng)承擔(dān)的職能的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)這些改制后的事業(yè)單位和社會(huì)組織作為服務(wù)購(gòu)買對(duì)象，推進(jìn)政府購(gòu)買；而購(gòu)買的路徑則應(yīng)以“先非基本后基本、先易后難”的方式推進(jìn)。即一方面是針對(duì)非基本公共服務(wù)，政府盡量把公共服務(wù)項(xiàng)目推向市場(chǎng)，由市場(chǎng)機(jī)制提供。另一方面是根據(jù)實(shí)施的難易程度，按照“先易后難”原則，選擇范圍較小的、一定區(qū)域內(nèi)的公共服務(wù)推行政府購(gòu)買活動(dòng)，因?yàn)樵谳^小范圍推行，服務(wù)對(duì)象比較明確、具體，服務(wù)針對(duì)性強(qiáng)，購(gòu)買質(zhì)量和價(jià)格的衡量標(biāo)準(zhǔn)較易明確，這樣政府購(gòu)買公共服務(wù)比較容易實(shí)施。

(三)建立健全政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)管評(píng)估機(jī)制

一是要建立多元主體參與的政府購(gòu)買公共服務(wù)的監(jiān)管機(jī)制。即調(diào)動(dòng)政府部門、承購(gòu)方、第三方評(píng)審機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多方力量，對(duì)政府購(gòu)買的事前、事中、事后各環(huán)節(jié)，進(jìn)行有效監(jiān)控。為此，一方面，要做好政府內(nèi)部相關(guān)部門的監(jiān)管。逐步形成以財(cái)政部門和職能部門為主，以監(jiān)察、紀(jì)檢、審計(jì)部門為輔，的內(nèi)部監(jiān)管體系。財(cái)政部門主要對(duì)購(gòu)買過(guò)程和財(cái)政資金的流向、劃撥進(jìn)程、使用情況進(jìn)行監(jiān)管。而具體實(shí)施購(gòu)買活動(dòng)的職能部門則是負(fù)責(zé)對(duì)購(gòu)買行為與過(guò)程、承購(gòu)方的行為過(guò)程、公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管。紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)部門則是對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)中是否存在貪污受賄、暗箱操作等方面進(jìn)行監(jiān)管。另一方面，要做好公眾、第三方等外部監(jiān)管。只有發(fā)揮公眾等社會(huì)力量的監(jiān)管作用，才能更好地保障購(gòu)買公共服務(wù)的公共利益導(dǎo)向、公眾滿意導(dǎo)向。為此，應(yīng)該為社會(huì)公眾參與監(jiān)督提供暢通的信息渠道，鼓勵(lì)他們提出訴求并服務(wù)以及承購(gòu)方進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。此外，還應(yīng)充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，創(chuàng)新監(jiān)管的渠道與形式，加大社會(huì)監(jiān)督力度。

二是要建立和完善政府購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估機(jī)制。績(jī)效評(píng)估是測(cè)定購(gòu)買效果、評(píng)價(jià)承購(gòu)方專業(yè)能力和公共服務(wù)效果的有效工具，也是有效監(jiān)督的手段。為此，要強(qiáng)化購(gòu)買公共服務(wù)的績(jī)效評(píng)估。首先，要明確評(píng)估主體。評(píng)估主體應(yīng)該包括實(shí)施購(gòu)買的政府部門、公眾代表、專業(yè)人士等。其次，建立系統(tǒng)而科學(xué)的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系。標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)具體公共服務(wù)的類型、特點(diǎn)而設(shè)定，注意制定服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量、效果的相關(guān)指標(biāo)。再次，要明確評(píng)估方式。綜合運(yùn)用定性評(píng)估與定量評(píng)估方法，轉(zhuǎn)變“運(yùn)動(dòng)式”、“應(yīng)付式”的評(píng)估方式，建立定期評(píng)估制度。最后，要注重評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。評(píng)估結(jié)果應(yīng)作為項(xiàng)目資金結(jié)算、下一時(shí)期項(xiàng)目資金預(yù)算的重要依據(jù)，也作為評(píng)判承購(gòu)方信用的重要標(biāo)準(zhǔn)。

(四)強(qiáng)化政府購(gòu)買公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性

在政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中，只有引入競(jìng)爭(zhēng)，才能達(dá)到提升效率、提高服務(wù)質(zhì)量與水平的改革目標(biāo)。為此，需要強(qiáng)化政府購(gòu)買公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)性。一是要求政府盡可能地使用競(jìng)爭(zhēng)性的契約方式購(gòu)買服務(wù)，并保證競(jìng)爭(zhēng)的公平性。公平競(jìng)爭(zhēng)原則要求政府在購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中，必須做到公開、透明和公正。即不但要面向社會(huì)公開公共服務(wù)的招標(biāo)活動(dòng)，對(duì)各個(gè)購(gòu)買要素給予清晰的界定，還要確定明確科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，以公正、客觀的方式選擇真正適合的承購(gòu)方，保證競(jìng)標(biāo)結(jié)果具備公信力。二是要求政府營(yíng)造促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的制度環(huán)境和社會(huì)環(huán)境。這就要求政府，一方面要加強(qiáng)政策引導(dǎo)、扶持社會(huì)組織、促進(jìn)事業(yè)單位改革等途徑強(qiáng)化買方市場(chǎng)建設(shè)，為它們的生存與發(fā)展創(chuàng)造有利條件；另一方面要政府進(jìn)一步規(guī)范購(gòu)買的流程，從購(gòu)買計(jì)劃的制定、預(yù)算的編制、購(gòu)買方式及承購(gòu)者的選擇，到服務(wù)過(guò)程的監(jiān)督、責(zé)任的認(rèn)定、結(jié)果的考核等，都應(yīng)有明確的規(guī)定。最后，增加政府購(gòu)買公共服務(wù)的透明度。提高透明度可以有效增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)的公平公正性，提高公眾的參與度，從而切實(shí)提高財(cái)政資金的使用效率。為此，應(yīng)該增加政府購(gòu)買服務(wù)中各個(gè)環(huán)節(jié)的透明度：從政府的購(gòu)買決策指定，到政府與承購(gòu)方的合作過(guò)程，再到承購(gòu)方的公共服務(wù)生產(chǎn)供給過(guò)程，都力求在陽(yáng)光下運(yùn)作。

(五)大力培育社會(huì)組織并鼓勵(lì)其參與公共服務(wù)供給

首先，大力培育社會(huì)組織。政府不但應(yīng)該降低設(shè)立社會(huì)組織的門檻條件，放松對(duì)社會(huì)組織的各種管制，還要建立健全通過(guò)稅費(fèi)減免、政府補(bǔ)助、項(xiàng)目支持等方式扶持社會(huì)組織的政策體系，為社會(huì)組織生存和發(fā)展提供政策支持和有利環(huán)境。其次，大力推進(jìn)社會(huì)組織的公共服務(wù)能力建設(shè)。一方面要提升社會(huì)組織自身運(yùn)作管理的規(guī)范性，加強(qiáng)誠(chéng)信建設(shè)，推動(dòng)其內(nèi)部管理和監(jiān)管機(jī)制的建立健全。另一方面借助政府購(gòu)買公共服務(wù)的契機(jī)，讓社會(huì)組織承接政府轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的公共服務(wù)職能，不斷提高其專業(yè)服務(wù)能力和專業(yè)水平。其次，加快事業(yè)單位改制進(jìn)程，促進(jìn)事業(yè)單位向社會(huì)組織轉(zhuǎn)變。因?yàn)槭聵I(yè)單位長(zhǎng)期依附政府并協(xié)助政府提供公共服務(wù)，所以它對(duì)公共服務(wù)需求有深入的了解，掌握著公共服務(wù)供給所需的各種資源，在承接政府購(gòu)買公共服務(wù)方面具有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)。事業(yè)單位改制，就是在繼續(xù)弘揚(yáng)事業(yè)單位在這方面的優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，糾正其行政色彩過(guò)濃、獨(dú)立性不強(qiáng)的不足。為此，政府應(yīng)該逐步讓事業(yè)單位脫鉤，引導(dǎo)事業(yè)單位強(qiáng)化自我管理和獨(dú)立生存的意識(shí)與能力，將適合參與公共服務(wù)和社會(huì)建設(shè)的事業(yè)單位大力推向市場(chǎng)，推動(dòng)其向社會(huì)組織轉(zhuǎn)變，減少事業(yè)單位的行政性。而在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，為了幫助事業(yè)單位更好地探索適應(yīng)獨(dú)立生存與發(fā)展的途徑，政府應(yīng)以財(cái)政補(bǔ)貼、政府購(gòu)買等方式給予扶持和資助。無(wú)論是已存在或新成立的社會(huì)組織，或是從事業(yè)單位改制而來(lái)的社會(huì)組織，政府都用鼓勵(lì)它們積極參與公共服務(wù)供給中，為此，政府應(yīng)該放寬社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給的準(zhǔn)入條件，鼓勵(lì)與政府沒有關(guān)系的社會(huì)力量參與承購(gòu)政府的公共服務(wù)。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

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[2] 《中共中央關(guān)于全而深化改革若干重大問(wèn)題的決定》2013年11月12日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過(guò)[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16.

[3] 彭婧，張汝立.如何避免政府購(gòu)買服務(wù)成為公眾“不稱心的禮物”?[J].中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)哲學(xué)社科版，2018,45(1):58-65.

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[11] 李芳娟.惠州加強(qiáng)社會(huì)隊(duì)伍假設(shè) 讓社工精神溫人心[EB/OL].惠州文明網(wǎng)，2015-06-10.

[12] 廣州市體育局購(gòu)買社會(huì)體育場(chǎng)館公共服務(wù)商資格入圍項(xiàng)目(第一批)中標(biāo)公告[EB/OL]. Http: //www. quntitong. cmsport / platfommotice /platforml/etail

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