集體經營性建設用地入市增值收益分配探討

岳永兵　劉向敏

摘 要：演闡述了土地增值來源及增值收益分配主體，以農村土地制度改革試點為例，總結了土地增值收益在國家與集體之間、集體內部分配的實踐及啟示。分析了增量集體經營性建設用地入市后，土地增值收益在集體與集體之間分配的必要性和可行途徑。從完善集體經營性建設用地入市稅費項目、明確增值收益調節金及稅費繳納基數、確定收益在不同主體間分配比例等五方面提出了建立增值收益分配機制的建議。

關鍵詞：演增值收益；集體經營性建設用地；調節金；改革試點

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2018）03-0041-05

土地增值收益分配是集體經營性建設用地入市改革的焦點和難點，合理平衡各主體之間的利益關系，才能保障改革順利推進。集體經營性建設用地增值收益是出讓、轉讓集體經營性建設用地使用權獲得的收入扣除成本后的凈收益。由于土地具有增值性特點，土地收益分配實質上就是對增值收益的分配，入市過程中收取的稅、費、金都可視為對增值收益的分配。

一、土地增值收益及收益分配主體

（一）土地增值來源

土地增值源于經濟社會發展、基礎設施投入和土地用途轉換等因素。具體分為四種來源：一是公共投入；二是土地用途和使用條件改變；三是私人投入；四是其他私人機構投入。不同的增值渠道決定了增值收益的分配方式：對于私人投入引起的土地增值應根據“誰投資、誰受益”的原則進行分配；對于非私人投入引起的土地增值，則產生了“漲價歸公”“漲價歸私[1]”和“公私兼顧[2-3]”三種增值收益分配觀點。

公共投入引起的增值理應歸政府所有；土地用途改變和使用條件改變引起的增值，也是政府對土地用途管制的結果，應歸政府所有；其他私人機構投入引起的增值，是由于土地利用過程中正的外部性存在，按照“庇古稅”征收原理，地方政府應該對該部分土地增值收益進行一定比例的收回，用以彌補社會成本[4]。土地增值的大部分是由非私人投入引起，政府理應代表公眾參與土地增值收益分配，一方面，彌補政府公共投入成本；另一方面，通過二次分配平衡不同主體間的利益。集體經營性建設用地入市試點過程中，國家采用了第三種觀點，提出建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機制。

（二）土地增值收益分配主體及含義

集體經營性建設用地入市增值收益分配主要有國家、集體和個人三個主體，涉及到存量建設用地入市和調整入市，還包括原土地使用權人補償。本次試點以代表集體土地所有權的集體經濟組織或者村民委員會為入市主體，涉及原集體土地使用權人的補償，均在入市之前由集體與使用權人協商解決，入市后不涉及原使用權人補償。文章在分配主體中不考慮原集體土地使用權人的收益問題（雖然原使用權人的補償資金也來源于增值收益）。土地增值收益分配包含三層含義：一是收益在國家和集體之間分配，即土地所有權人和政府之間的分配關系，將決定集體土地所有者獲取的土地收益總量。二是收益在集體和集體成員之間分配，決定集體土地所有者所獲收益在集體成員之間的分配和使用情況，核心是集體留存和直接分配給成員個人的比例關系。三是收益在不同地區、集體間分配，政府通過轉移支付補償其他為集體經營性建設用地入市做出貢獻，卻無法通過市場機制得到回報的集體土地所有權人。

土地增值的來源易識別，每種來源引發的增值量難以核算，分析土地增值來源說明國家有必要參與土地增值收益分配，具體分配比例和方式則需通過建立增值收益分配機制來解決。在建立兼顧國家、集體和個人的土地增值收益分配機制過程中，應妥善處理以下三個關系，也可視為當前條件下，建立土地增值收益分配機制的原則：一是與征地制度的關系，集體和個人獲得的收益應與土地征收補償大體相當，避免沖擊征地制度；二是與土地財政的關系，國家所得收益必須能維持現有的土地財政格局，避免土地出讓收益斷崖式下跌；三是與其他社會公眾的關系，從維護公平正義的視角出發，集體和個人所獲收益不能過大，成為不勞而獲的食利階層。

二、土地增值收益在國家與集體間分配實踐分析

集體經營性建設用地入市收益分配關鍵在于國家與集體的分配關系，具體包括國家征收稅費項目、收益分享基數和分享比例三個關鍵問題。

（一）征收稅種和收費項目

1.征收增值收益調節金及相關稅費

根據《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》（財稅〔2016〕41號）（以下簡稱《暫行辦法》）的規定，政府在集體經營性建設用地入市及再轉讓環節應收取土地增值收益調節金。在收取土地增值收益調節金的基礎上，再按成交價款的3%～5%征收與契稅相當的調節金，即政府以增值收益調節金的名目分享集體經營性建設用地入市增值收益，同時以調節金的名義收取契稅。

除調節金之外，有的試點還參照國有土地出讓、轉讓的有關規定收取相關稅費，如廣東省佛山市南海區在出讓環節征收印花稅，轉讓環節征收營業稅、企業所得稅、契稅等。有的試點則只收取調節金，政府不再收取任何稅費。

2.啟示

集體經營性建設用地入市應履行與國有建設用地同等義務，繳納相關稅費。國家給定了增值收益調節金一項收費項目，地方在確定土地增值收益調節金時，參考了國有土地使用權出讓各種費用設置情況。將有關費用合計打包到增值收益調節金進行收取。如浙江省德清縣參照國有土地出讓提取的社會保障基金、農業發展基金等7項公益基金以及基礎設施配套成本作為收取調節金的主要依據。

從長遠看，集體經營性建設用地入市稅費設置應與國有建設用地統一，參照國有土地出讓、轉讓和保有環節的稅費項目收取相關費用。重點區分出讓和轉讓環節，以及存量集體經營性建設用地和增量用地，明確各自應繳納的稅費項目。在此基礎上，加上土地增值收益調節金，構成國家分享集體經營性建設用地入市收益的全部稅費項目。土地增值收益調節金理論上是政府獲得的經濟社會發展、基礎設施投入、土地用途轉變引起的土地增值收益，其實也是在當前土地財政模式下，對政府放棄征地賣地收益的補償。

（二）收益分配基數

《暫行辦法》提出按照農村集體經營性建設用地增值收益的一定比例征收土地增值收益調節金。無法核定入市或再轉讓土地取得成本的地區，可按成交總價款一定比例征收調節金。

1.以成交價款或增值收益為基數

實踐中，對于增值收益在國家和集體之間的分配基數有不同的探索。一是按照成交價款的一定比例收取，如廣東南海、四川郫縣都是按入市成交總價款計提一定比例的增值收益調節金。二是按增值收益的一定比例收取，重慶大足區“分地區、分用途”按照土地純收益收取調節金。三是出讓環節按成交價款繳納調節金，轉讓環節按增值收益收取調節金。

2.傾向以成交價款為基數的原因

以增值收益為基數征收調節金的地區較少，主要是增值收益計算比較繁瑣[5]，入市地塊涉及的土地開發成本和取得成本構成復雜，包含大量直接成本和間接成本，國家尚無可參照的標準。本次試點入市的為存量集體經營性建設用地，時間跨度長，實物、勞務投入情況已無法統計，難以準確核定凈收益。在此基礎上征收調節金具有較大的不確定性和不可控性，增加了成本核算彈性，給土地利用主體提供了人為壓低增值收益，少繳納調節金的空間。

以成交價款作為增值收益分配基數的地區最多，主要原因是易于識別、便于操作。同時，也存在一些問題，比如有些入市土地成本較高，入市目的是希望盤活閑置土地資源，看中的是土地入市對地方社會經濟發展的帶動作用，并非短期直接性經濟收益，入市增值收益可能很少，甚至沒有。以成交價款為基數繳納土地增值收益顯然與國家注重土地增值收益分配的初衷相違背。如果以增值收益為基數，又很難或收不到錢，體現不出“同權、同責”的基本要求。

3.啟示

各地在試點過程中，普遍以入市總價款為增值收益計提基數。說明增值收益的核定確實在技術上存在困難。國家收取增值收益應秉承“方便操作、利于執行”的原則，出讓環節可以考慮以入市土地成交價款為基礎，確定國家分享增值收益的比例；轉讓環節以增值收益為基數計提增值收益。為避免交易雙方故意壓低交易價格，規避調節金征收，可在實際成交價格低于基準地價的情況下，以基準地價為基數繳納土地增值收益和各項稅費。

（三）增值收益分配比例

1.增值收益繳納比例確定

一是區分出讓、轉讓環節確定不同比例。山西澤州規定出讓環節，入市主體按成交價款的16%繳納增值收益調節金，受讓方按成交價款的4%繳納與契稅相當的調節金；轉讓環節，按土地增值收益的20%繳納調節金。二是區分區位和用途確定不同比例。浙江德清縣規定縣城規劃區內商服和工業用地分別按土地成交價款的48%、24%繳納，縣城規劃區外、鄉鎮規劃區內商服和工業用地分別按40%、20%繳納，鄉鎮規劃區外商服、工業用地按32%、16%繳納。三是按不同用途和不同基準地價等級確定不同比例。河南長垣縣根據商服、住宅、公共、工業用途及土地級別，按成交總額的5%～30%的比例計提調節金。四是區分入市途徑確定不同比例。廣西北流市商服、旅游、倉儲等用地，就地入市、調整入市和城中村整治入市分別按成交價款15%、20%和10%收取調節金。

2.分配比例存在較大差距

確定收益分配比例的關鍵是實現土地征收與集體經營性建設用地入市取得的土地增值收益在國家和集體之間分享比例的大體平衡。在征收土地時，不是按照后期用途進行補償，而且對于區位差異體現也不是特別明顯，因此，集體經營性建設用地入市后，因區位和用途差異產生的巨大增值，成為收益分配調節的核心，故而大都以區位和用途不同，制定差別化的增值收益分配比例，增值越多，國家分享的比例越高。

調節金收取比例在地區間和地區內不同用途間存在較大差距，如上海最高按成交價50%收取，長垣縣最低按收成交價的5%收取；長垣縣內部商服用地最高收成交價的30%，工業用地為5%。即使上海按照50%的比例計提土地增值收益調節金，扣除成本后集體經濟組織獲得收益仍明顯高于征地獲得的收益。難以實現征地和入市之間收益的“大體平衡”，

3.啟示

土地增值收益調節金收取比例決定著國家與集體之間的收益分配是否合理，也會對土地征收等工作產生影響。如果收取比例過低，入市收益遠高于征地補償水平，則會加大土地征收難度。同時，土地增值收益調節金還發揮著協調不同用途土地之間收益差距的作用，土地規劃用途不同，產生的增值收益會有差異，根據增值幅度收取不同比例的調節金才會平衡因規劃限制造成的利益差距。

集體經營性建設用地入市增值收益與土地區位和規劃用途相關，因此，收益分配比例的確定主要應考慮入市土地的區位和用途。每個試點制定的增值收益繳納標準，符合當地的實際，總的來看調節金收取比例地區差距較大，《暫行辦法》提出的20%～50%的增值收益征收比例，已經存在很大的彈性，尚不能滿足地方實際需求。如果集體經營性建設用地入市工作要全國推廣的話，國家統一規定土地增值收益計提比例存在較大難度，究竟哪一級政府確定增值收益計提比例較為合適，值得提前思考。

三、增值收益在集體內部分配實踐分析

（一）增值收益集體內部分配方式

入市收益除繳納土地增值收益調節金、相關稅費以及必要成本之后，剩余部分歸農民集體所有。集體所得收益在集體與集體組織成員之間有多種分配方式。

一是以集體統一留存支配為主。河南長垣縣集體獲得的入市收益，由集體留存用于公共基礎事業支出；如需分配給集體成員，集體成員所得收益原則上不得超過入市地塊所在區域的征地補償標準。二是集體和成員按比例分配，雙方所占比重不同。廣西北流市按照70%作為集體資產，30%分給集體經濟組織成員的方式進行分配。山西澤州縣30%留給村集體，70%支付給集體經濟組織成員。三是將集體收益量化為農戶股權。浙江德清縣村集體入市收益不直接分配，而是量化為農戶股權，以折股量化的形式用于發展壯大集體經濟，年底享受收益分紅。

（二）收益分配方式選擇及啟示

農民集體作為土地所有者獲取的土地收益，應由全體成員共享，共享方式由集體自主決定。鑒于當前農民集體自治和民主管理能力良莠不齊，一方面，應加強村集體組織管理能力建設；另一方面，政府有必要對分配規則做出適度的規范和引導。試點地區采用了多種收益分配方式，均取得了良好效果。總體來看，集體留存比例與民主自治能力成正比，體現了成員對村民自治管理的信任程度。集體經濟發展越好、村集體組織管理能力越強，入市收益集體留存比例越高。因為群眾相信集體能夠利用好這筆收益，集中力量辦大事，推進村組公共基礎設施建設或作為資本發展集體經濟。

上述分析對于完善集體經濟組織內部分配機制有兩點借鑒意義。一是對于集體收益，很多官員學者傾向于集體留存多一些，可以集中資金改善農村公共基礎設施情況。但能否如上所愿，關鍵取決于村集體組織管理能力，換言之，集體成員對集體組織管理的信任程度，是集體大比例留存入市收益的前提。二是面對農民集體自治和民主管理能力的現狀，尊重農民自主決策權，按照農民意愿分配集體收益是最好的選擇。

四、土地增值收益在集體間分配分析

土地增值收益在集體與集體之間分配主要涉及增量集體經營性建設用地入市。根據征地制度改革的要求，縮小征地范圍之后，非公共利益建設用地只能通過增量集體經營性建設用地入市來解決。也就形成公共利益用地靠征收，非公共利益用地靠入市的局面。

（一）集體經營性建設用地入市增值收益二次分配的必要性

土地利用有很強的外部性，國家施行土地用途管制可以降低土地利用中負的外部性，實現土地利用整體效益最大化。我國沒有設立農地發展權[6]，土地用途管制實質上就是國家無償對農地發展權的掌控①。增量集體經營性建設用地入市就是農地發展權的無償化配置和差別化實現。獲得農地發展權的集體可以分享農地轉用帶來的增值收益，沒有獲得農地發展權的集體只能維持現狀；同時，農用地轉為經營性建設用地可以分享比農用地轉為公益性建設用地更多的利益，用途的限制意味著經營性建設用地能入市，而公益性建設用地要征收。這種利益分配不公，對于存量集體建設用地來說，由于成本核算困難，地塊與地塊之間的收益對比顯現的不明顯，但對于增量來說，由于土地的同質化，增值收益的差異尤為顯眼。尤其是轉為經營性還是公益性的利益差別，如果處理不好利益關系，會直接影響入市和征地兩種制度的協調運行。

（二）集體經營性建設用地入市增值收益二次分配途徑

從集體土地公平享有發展權的角度考慮，享受到農地發展權，實現土地增值收益的集體，有義務對限制土地發展權的土地所有權人進行補償，也就是改變農地發展權的無償化配置和差別化實現的情況。

1.增量建設用地指標配置引發增值收益不均的再平衡

集體經營性建設用地調整入市實際是在建設用地指標短缺的情況下，對存量建設用地指標的市場化（受入市主體間信息不對稱等因素影響，這種配置是非完全市場配置）二次配置。是政府以建設用地指標為媒介進行的財政轉移支付，這種轉移支付來源于不同區位土地用途變更帶來的級差收益。存量建設用地指標異地調整入市，讓建設用地指標可以轉化為經濟收益。同樣，新增建設用地指標分配也是政府對社會財富的分配，這種分配必然要體現公平優先原則，應建立新增集體經營性建設用地指標公平分配機制。考慮到這是對現行建設用地指標分配方式的重大變革，亦不是本次農村土地制度改革試點的內容，本文對此內容不進行過多分析。

2.增量建設用地用途限定引發增值收益不均的再平衡

土地用途限定是引發農轉用后土地增值收益差異的重要因素之一。要實現農用地轉為公益性用途后集體獲得的補償和農用地轉為經營性用途后集體獲得的收益基本平衡。就要政府通過行政手段在分享經營性用途土地增值收益（稱作增值收益調節金Ⅰ）的基礎上，額外收取一部分增值收益（稱作增值收益調節金Ⅱ），對轉為公益性用途的農用地所有權人進行補償，實現集體在土地征收轉用與集體經營性建設用地入市取得的土地增值收益大體平衡。

五、建立增值收益分配機制的建議

（一）合理設置集體經營性建設用地入市稅費項目

一是參照國有土地交易稅費設置，完善集體經營性建設用地入市稅費政策。區分出讓和轉讓環節分別繳納營業稅、城建稅、所得稅、契稅、印花稅等。二是出讓環節需繳納增值收益調節金，轉讓環節可以用土地增值稅替代增值收益調節金。除此之外，依照國有土地交易收取的費用，收取一定比例的管理費、服務費等，具體金額由地方政府制定[7]。涉及增量集體經營性建設用地入市，還需繳納新增建設用地土地有償使用費、耕地占用稅、耕地開墾費等。

（二）明確增值收益調節金及稅費繳納基數

集體經營性建設用地入市價格應以基準地價為參考，由市場和交易雙方自行決定，相關稅費的征收依據就高不就低原則，即入市土地成交價格高于該區域基準地價水平的，以實際成交價格為基數繳納土地增值收益調節金和相關稅費；入市成交價格低于該區域基準地價水平的，政府有優先購買權，政府不購買的，入市雙方以該區域基準地價為基數繳納土地增值收益調節金和相關稅費。

（三）確定增值收益在不同主體間分配比例

一是稅費部分，按照國有土地流轉的相關規定執行即可，在與國有土地實現完全對接之前，增值收益調節金中相當于契稅部分的調節金可由國家統一規定按成交價格的一定比例收取。二是應由政府獲得的土地增值收益，增值收益調節金可由省、自治區、直轄市政府制定收取標準，國家不做統一規定。三是集體經營性建設用地轉讓產生的增值收益，集體土地所有權人有權分享，至于集體土地所有權人是否分享和分享比例，可在土地出讓時以合同的方式協商確定。

（四）平衡增量經營性建設用地入市收益在不同集體間的分配

改革現行征地制度，提高公益性用地征收補償標準，征地補償一律按照被征土地最佳用途的市場價進行補償，也就是按照入市后土地能取得的最大純收益，對集體進行補償。提高征地補償標準的資金，可通過對同區域集體經營性建設用地入市征收增值收益調節金Ⅱ解決，以此實現同一區域內農用地不論轉為公益性用地，還是經營性用地，集體所獲純收益相當。

（五）規范增值收益在集體經濟組織內部分配

農民集體內部分配的本質是集體自治問題，具體的分配比例、方式和資金使用情況應由村集體自主決定。一是村民小組在各地的組織情況各不相同，對于無法有效行使所有權主體的村民小組，建議村民小組可以預留一部分收益，其余部分由村集體統一管理分配。二是政府部門加強對集體收益分配和使用的監管，防止截留、挪用等侵害集體和農民利益的事情發生。

[注 釋]

① 未利用地亦是如此，本文僅以農用地發展權為例。

[參考文獻]

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[4] 劉尚芳.土地增值原因與土地增值稅研究[D].濟南：山東大學，2014：15.

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[6] 沈守愚.土地法學通論[M].北京：中國大地出版社，2002.

[7] 岳永兵，姚國興，黃潔.集體建設用地流轉實踐進展、主要問題與建議[J].中國國土資源經濟，2014（11）：27-30.

Discussion on Value-added Income Distribution

of Collective Operational Construction Land's Entering the Market

——Taking the Pilot Reform of Rural Land System as Example

Yue Yongbing1，2，Liu Xiangmin2

（1.China University of Geosciences，Beijing 100083，China；

2.Chinese Academy of Land and Resource Economics，Beijing 101149，China）

Abstract： This paper expounds the source of land value-added income and the distribution bodies of value-added income. Taking the reform of rural land system as example，the practice and enlightenment of land value-added income in the distribution between the state and the collective and within the collective are summarized. Then the paper analyzes the necessity and feasible ways of allocating land value-added income between collective and collective after the increment of collective construction land entering the market. The proposals to establish a distribution mechanism for value-added income are put forward from five aspects，among which are improving the project of taxes and fees for collective construction land entering the market，making clear the value-added income adjustment tax and tax payment base，determining the proportion of income distribution among different subjects.

Key words： value-added income； collective operational construction land； adjustment funds； reform pilot

（責任編輯：李 萌）