為保護(hù)國有資產(chǎn)引入檢察監(jiān)督的探索與思考

陳　濤

摘要 由于社會轉(zhuǎn)軌時(shí)期制度和管理存在著不完善之處,致使我國在改革過程中,公共財(cái)產(chǎn)特別是國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重。本文旨在通過梳理國有資產(chǎn)管理中存在的問題及檢察機(jī)關(guān)近幾年來為保護(hù)國有資產(chǎn)的積極探索,提出引入檢察監(jiān)督機(jī)制的建議。

關(guān)鍵詞 國有資產(chǎn) 檢察監(jiān)督 社會轉(zhuǎn)軌時(shí)期

中圖分類號:D926.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-128-02

我國《憲法》第12條規(guī)定:社會主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯。國家保護(hù)社會主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)。我國《刑法》第91條對公共財(cái)產(chǎn)的范圍規(guī)定:“本法所稱公共財(cái)產(chǎn),是指下列財(cái)產(chǎn):(一)國有財(cái)產(chǎn);(二)勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn);(三)用于扶貧和其他公益事業(yè)的社會捐助或者專項(xiàng)基金的財(cái)產(chǎn)。在國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、集體企業(yè)和人民團(tuán)體管理、使用或者運(yùn)輸中的私人財(cái)產(chǎn),以公共財(cái)產(chǎn)論。”但由于社會轉(zhuǎn)軌時(shí)期制度和管理存在著明顯的不完善,致使公共財(cái)產(chǎn),特別是國有資產(chǎn),流失現(xiàn)象嚴(yán)重,這已成為當(dāng)前的緊迫問題。

一、國有資產(chǎn)管理中存在的問題

我國的國有資產(chǎn)主要包括資源性國有資產(chǎn)、公益性國有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國有資產(chǎn)和經(jīng)營性國有資產(chǎn),經(jīng)過長期的建設(shè)與積累已具備相當(dāng)大的規(guī)模,但資產(chǎn)管理方面暴露出來的問題卻日益突出。

第一,資源性國有資產(chǎn)由于沒有實(shí)行資產(chǎn)化管理,在資源的開發(fā)和利用中因管理粗放、權(quán)責(zé)不清、無償使用等而導(dǎo)致的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象極為嚴(yán)重。如:礦產(chǎn)資源長期被無償使用、礦產(chǎn)資源稅賦過輕、資源稅征管辦法亟待改進(jìn)、國有資源的使用權(quán)被低價(jià)轉(zhuǎn)讓、缺乏始終如一的嚴(yán)格管理。

第二,公益性國有資產(chǎn)如風(fēng)景名勝、文化遺產(chǎn)和國家及地方政府投資興辦的高等院校、公立醫(yī)院、體育場館、公園等公益性基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)屬逐漸被地方化、部門化,部分被當(dāng)作賺錢工具,被工具化和牟利化,公益性設(shè)施建設(shè)缺乏遠(yuǎn)景規(guī)劃。

第三,行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理方面主要是“家底不清、管理不嚴(yán)、效率不高、配量不均、監(jiān)督不力、閑置浪費(fèi)”。造成這些問題的原因在于:管理機(jī)構(gòu)眾多,職責(zé)劃分不規(guī)范;現(xiàn)行的管理將重點(diǎn)放在資產(chǎn)后期管理和實(shí)物管理上,而對資產(chǎn)的前期配置、末期績效評價(jià)以及價(jià)值管理等重大問題不夠關(guān)注;行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理制度不健全,資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不清;司法監(jiān)督、保護(hù)乏力。

第四,經(jīng)營性國有資產(chǎn)在國有資產(chǎn)總量中所占比重較大,流動(dòng)性較強(qiáng),遍及生產(chǎn)、流通和服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域,因此也是我國國有資產(chǎn)中管理成本最大、出現(xiàn)漏洞最多、流失范圍最廣的一類國有資產(chǎn)。其管理中存在的主要問題表現(xiàn)在:企業(yè)改制操作欠規(guī)范、利用企業(yè)破產(chǎn)逃避債務(wù)、投資和決策失誤,、企業(yè)經(jīng)營管理不善。

二、檢察機(jī)關(guān)近幾年為保護(hù)國有資產(chǎn)的積極探索

進(jìn)入20世紀(jì)90年代,我國每年至少流失1000多億元國有資產(chǎn),日均流失近3億元。①主要表現(xiàn)為某些單位和個(gè)人為了追求本部門或個(gè)人的私利,大肆私吞國有資產(chǎn)、嚴(yán)重破壞自然環(huán)境、擾亂市場經(jīng)濟(jì)秩序、實(shí)施違反公序良俗行為等。

對于國有資產(chǎn)流失而監(jiān)管部門怠于起訴、社會公益受侵害而無人起訴以及弱勢群體利益受損而無力維權(quán)等現(xiàn)象,近年來,許多地方檢察院一直在努力,嘗試以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的名義,探索保護(hù)國有資產(chǎn)、維護(hù)國家利益的監(jiān)督方式。最早的是1997年河南省方城縣檢察院為避免國有資產(chǎn)流失,代表國家直接向法院提起民事公益訴訟,辦理了全國第一宗公益訴訟案。此后,一些地方檢察機(jī)關(guān)民行檢察部門在公益訴訟方面做了大量工作,但由于民事訴訟法對公益訴訟沒有明確規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)“不是民事訴訟的主體”,各界爭議較大。2004年以后,一些檢察院調(diào)整工作程序,不再直接提起公益訴訟,而是以支持起訴的方式堅(jiān)持公益訴訟活動(dòng)。

支持起訴,就是當(dāng)社會公益、社會弱勢群體或個(gè)人的合法權(quán)益遭受重大侵害且當(dāng)訴權(quán)的訴訟主體因缺乏訴訟能力等原因未提起訴訟時(shí),檢察機(jī)關(guān)支持有訴權(quán)的訴訟主體提起訴訟。其根據(jù)是《民事訴訟法》第15條的規(guī)定“機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)利的行為,可以支持受損害的單位或者個(gè)人向人民法院起訴”。但是,由于法律對支持起訴的地位、具體方式、操作程序還缺乏明確具體的規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)的身份、定位等問題還有待于進(jìn)一步厘清。“民事督促起訴符合憲法和法律規(guī)定的精神,但目前還缺乏具體法律規(guī)定。”全國人大代表、浙江省人民檢察院檢察長陳云龍同志2008年3月接受《法制日報(bào)》記者采訪時(shí)如是說。

一邊是國有資產(chǎn)正遭受著損失,一邊是檢察機(jī)關(guān)探索的支持起訴、督促起訴的新方式,實(shí)踐表明,因其對于強(qiáng)化國有資產(chǎn)管理、促進(jìn)國有資產(chǎn)保值增值具有重要作用,被形象地稱作民行檢察工作的新“亮點(diǎn)”,今年最高人民檢察院工作報(bào)告中也多了“一些地方檢察院開展了對涉及公益案件的支持起訴、督促起訴工作”的表述。據(jù)統(tǒng)計(jì),僅2008年一年,全國檢察機(jī)關(guān)辦理支持起訴、督促起訴的案件就達(dá)4588件。以地方為例,重慶市檢察機(jī)關(guān)從2005年以來共辦理支持起訴案件1900余件,勝訴1500余件,其中涉及維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益的案件約占95%,為農(nóng)民工等困難群眾挽回經(jīng)濟(jì)損失600萬余元;浙江省檢察機(jī)關(guān)自2004年實(shí)行督促起訴制度以來,辦理督促起訴案件1500余件,已為國家挽回國有資產(chǎn)共計(jì)約17億元,其中60%至70%出現(xiàn)在土地出讓領(lǐng)域。這些數(shù)字有力地說明了檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)國家利益、保障和改善民生方面發(fā)揮了巨大作用。

三、立法建議與引入檢察監(jiān)督

為從根本上解決國有資產(chǎn)的管理問題,筆者認(rèn)為需要從立法上進(jìn)行改革:

第一,《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》于今年5月1日起施行,填補(bǔ)了我國國有資產(chǎn)立法的空白。該法明確了出資人身份的定位,“國有企業(yè)”被“國家出資企業(yè)”所取代,嚴(yán)防暗箱操作、公開公平公正和促進(jìn)合理流動(dòng)、實(shí)現(xiàn)保值增值成為防止國有資產(chǎn)流失的核心原則。但此次立法的焦點(diǎn)只在經(jīng)營性國有資產(chǎn)上,對資源性國有資產(chǎn)和行政事業(yè)單位資產(chǎn)并沒有涉及,從立法范圍來看,國有資產(chǎn)范圍很廣,應(yīng)將本部法律適用的范圍擴(kuò)大到各類國有資產(chǎn)。另一方面,從操作上看,目前仍分屬在各部委的國有資產(chǎn)在適用上也有難度,以及,國資委的監(jiān)管職能剝離出來后,由誰來履行這部分監(jiān)管職能?

可從國家立法的層面構(gòu)建管理制度,削除各地方、各部門為政的局面,也將政府資產(chǎn)自身獨(dú)有的管理要求明確下來。為此,建議實(shí)施分步立法、逐漸推進(jìn)。

第二,筆者認(rèn)為,可以在國有資產(chǎn)管理中引入檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督②,以加大保護(hù)和挽回國有資產(chǎn)的力度,包括:首先,賦予檢察機(jī)關(guān)對于國有資產(chǎn)日常管理的參與權(quán),檢察機(jī)關(guān)可就國有資產(chǎn)管理中存在的問題提出檢察建議。從法理上講,檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),其享有的法律監(jiān)督權(quán)應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)督國家機(jī)關(guān)或國有單位法律活動(dòng)的權(quán)力。另外,檢察機(jī)關(guān)不僅具有較強(qiáng)的法律權(quán)威,而且在國有資產(chǎn)管理中屬中立方,能夠起到客觀有效的監(jiān)督作用。因此,應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對于國有資產(chǎn)日常管理的參與權(quán),檢察機(jī)關(guān)有權(quán)就國有資產(chǎn)管理中存在的問題提出檢察建議。其次,在《行政訴訟法》中增加關(guān)于檢察監(jiān)督的條文,進(jìn)一步明確或擴(kuò)大檢察監(jiān)督的對象、方式和手段。現(xiàn)行的《行政訴訟法》“人民檢察院有權(quán)對行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”已經(jīng)賦予檢察監(jiān)督廣泛的內(nèi)涵,要在此基礎(chǔ)上,建立檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的制度。一是起訴權(quán)。國有資產(chǎn)的管理一般不直接涉及到私人的合法利益,所以即使國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失、環(huán)境污染、政府行政行為對國家和社會公共利益造成較大侵害的事件存在,私人無從提起行政訴訟,無合適的訴訟主體,或有主體無力起訴,致使案件得不到及時(shí)有效的司法干預(yù)。要堵住國有資產(chǎn)流失問題,就要從設(shè)計(jì)監(jiān)督制度入手,建立相關(guān)的制度,從而改變國有資產(chǎn)被非法侵占或國家利益被損害而無人提起訴訟的局面。二是監(jiān)督審判權(quán)。2009年全國“兩會”期間有媒體報(bào)道,中國人民建設(shè)銀行一年的官司勝訴率達(dá)到了97%,但只有30%得到了執(zhí)行,那占了三分之二卻沒有得到執(zhí)行的……透過這種現(xiàn)象,應(yīng)該把法院執(zhí)行列入檢察監(jiān)督的范疇。因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表,應(yīng)該切實(shí)維護(hù)公共利益,維護(hù)公共財(cái)產(chǎn)的神圣不可侵犯。再次,賦予檢察機(jī)關(guān)在國有資產(chǎn)遭受損失的情況下提起刑事附帶民事訴訟的權(quán)利。即在辦理侵犯國有資產(chǎn)的刑事案件時(shí),檢察機(jī)關(guān)在追究國有資產(chǎn)管理中犯罪行為人的刑事責(zé)任的同時(shí),還必須對其民事責(zé)任予以追究,積極挽回犯罪行為給國有資產(chǎn)造成的損失。

注釋:

①楊小兵.檢察機(jī)關(guān)代表國家提起民事訴訟的探索.中國人民公安大學(xué)出版社.2002年版.第130頁.

②薜小建.政府資產(chǎn)管理體制改革及檢察監(jiān)督的引入.人民檢察.2008(7).

參考文獻(xiàn):

[1]李少民.我國國有資產(chǎn)管理問題研究.http://www.Gotoread.com.

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[3]吳曉峰,黃建華.檢察機(jī)關(guān)出庭支持公訴江蘇追回6000萬國有資產(chǎn).法制日報(bào).2007年4月8日.