“幼有所育”短板在哪里

張程

入園需求快速增長

中國社會的發展，尤其是人民生活水平、人口結構和城鎮化進程三者的改變，使得社會對于學前教育的需求量日益增加，學前兒童的入園率也在逐年提高。

中國經濟經過近40年改革開放發展歷程之后，人民的生活水平不斷提高。2017年中國人均可支配收入接近2.6萬元，其中城鎮居民人均可支配收入超過3.6萬元。按照世界銀行對于經濟體劃分的標準，即人均國民總收入在3956美元和12235美元之間的國家即為中高收入經濟體，這表明中國已經邁入中高收入經濟體的門檻。

隨著國人經濟收入的增長，國人的消費需求正逐步從數量滿足轉變為品質享受，對于精神文化的需求不斷高漲。在教育方面就體現為不僅重視初級、中級、高級階段的教育，而且對于學前教育的重視程度也日益提高。

其次，受到中國長期以來執行的計劃生育政策影響，中國家庭的人口結構已經變成以“421”型為主流，即一對夫妻，生育一個小孩，加上夫妻雙方的父母共同組成一個家庭的骨干。在這樣的家庭結構下，對整個家庭中唯一的小孩傾注的各種資源自然會更多，對于小孩在教育方面的重視度也自然而然地會增加，因此對學前教育的質量就要求更高。

最后，受到中國城市化進程的影響，對于學前教育的需求量也在增加。截至2017年底，中國城鎮常住人口超過8.1億，城市化率達到58.52%。相比于農村地區，因為生產方式和生活方式的不同，城市地區家庭對于學前兒童入托、入園的需求更大，隨著中國快速發展的城市化進程，對于幼兒教育資源的需求也相應地在快速增長。

同時，受“二孩”政策的影響，中國迎來了新一輪的“嬰兒潮”。2016年我國新出生人口數量達到1786萬人，成為2000年以來出生人口最高的年份。隨著中國逐步放寬生育限制，甚至是鼓勵家庭生育多孩，在可以預見的未來，對于幼兒入園的需求也會大幅跳漲。

在人口結構性變化、城市化進程高速發展和人民生活水平逐步提高等多重因素的共同作用下，社會對于學前教育的重視程度空前提高，對于學前教育質與量的要求也相應地增加。然而由于師資力量短缺、辦學條件嚴格、資本獲利限制等多方面的因素，我國當前的學前教育資源還很難跟上社會飛速增長的入園需求。

學前教育供求畸形

對于多數家庭而言，目前面臨的入園困境在于“公立幼兒園進不去，私立幼兒園上不起”。截至2016年底，全國共有幼兒園23.98萬所，其中公立幼兒園僅8.56萬所。根據教育部的有關規定，為了提供更有效、更優質的學前教育，讓幼兒園有更好的管理和教學質量，單個幼兒園的在園幼兒人數不應超過360人。因此即使全國公立幼兒園全部滿負荷運行，也僅僅能夠容納3000萬幼兒。按中國目前每年超過1700萬新生兒的增長速度，預計到2021年中國適齡入園幼兒將在5000萬～6000萬左右，僅靠目前的公立幼兒園很難承載如此龐大的社會需求。

從幼兒園數量上來看，民辦幼兒園占據了全部幼兒園總數的近三分之二。截至2016年底，全國民辦幼兒園數量為15.42萬所。但是民辦幼兒園所承載的入園需求卻與其數量規模并不對稱，僅占全國在園幼兒數量的55%，約2400萬人。相反，僅占幼兒園總數約三分之一的公立幼兒園卻承接了約45%幼兒的入園需求。這種扭曲的市場結構與我國公立幼兒園和民辦幼兒園的功能定位差異有很大關系。

我國公立幼兒園是由國家機關或事業單位所承辦，其目的以提供社會公共服務職能為主，而不是盈利；民辦幼兒園則以企業或個人承辦為主，以盈利為主要設立目標。在這兩種截然不同的設立目的之下，公立幼兒園和民辦幼兒園在收費上的差距會很大。公立幼兒園收費以維持收支平衡，甚至因為有財政補貼而可以略微虧損，所以在入園費用上往往比較便宜。民辦幼兒園以獲取利潤為主要目的，因此不僅僅是要實現收支平衡，而且要實現利潤的最大化，所以在收費上往往比較貴。

同時由于公立幼兒園背后有政府或事業單位等權威部門支持，在管理方面比較嚴格，又因為入職員工、教師能夠獲得相應的編制，所以能夠吸引優秀的師資人才的加入。綜合這些因素，公立幼兒園往往呈現出標準化、正規化的特點，教學質量也有一定的保障。相反民辦幼兒園的辦學質量則參差不齊，好的民辦幼兒園往往意味著巨額的前期投入。因此在同等教學質量之下，往往公立幼兒園的收費要遠低于民辦幼兒園的收費，這也就使得家長對于公立幼兒園的需求遠強于民辦幼兒園。

盡管公立幼兒園的顯性成本明顯低于同等教育質量的民辦幼兒園，但是由于市場存在巨大的供求不平衡，為了平衡緊張的供求關系，公立幼兒園入園的隱性成本遠高于民辦幼兒園。大部分一二線城市的公立幼兒園都對入園資格做出了限制，如要求有幼兒園所在地區的房產、戶籍等。由于這些隱性成本的存在，不少家庭只能選擇民辦幼兒園，而民辦幼兒園的收費則要遠高于同等質量的公立幼兒園。以上這些因素造成了當前中國大多數家庭所面臨的“公立幼兒園進不了，私立幼兒園上不起”的困境。

補短板面臨諸多困難

面對我國學前教育發展不均衡、不充分的現狀，在黨的十九大報告中，習近平總書記明確提出要“辦好學前教育”“讓每個孩子享有公平而有質量的教育”。習近平總書記指出：“增進民生福祉是發展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發展中補齊民生短板、促進社會公平正義，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進展。”

根據國務院印發的國家教育事業發展“十三五”規劃，到2020年，學前教育毛入園率要從當前的77%提高到85%。同時國家大力支持和發展公辦幼兒園和提供普惠性服務的民辦幼兒園。根據《關于實施第三期學前教育行動計劃的意見》，到2020年，我國普惠性幼兒園覆蓋率要達到80%，目前為60%。為了實現這一目標，國家在2016年11月7日，審議通過了《民辦教育促進法》修訂案（簡稱“新民促法”），并于2017年9月1日起正式施行。

相較于當前實施的《民辦教育促進法（2013年修訂）》，新民促法對民辦學校實施分類管理，明確劃分為營利性和非營利性兩類。在新民促法實施后，原有的民辦幼兒園可以登記為非營利性民辦幼兒園，從而享受國家提供的土地、稅收等方面的優惠政策，從而鼓勵更多的民辦幼兒園提供普惠性學前教育服務。

然而目前我國的幼兒園發展仍面臨著諸多有待破解的難題。在專業人才培養，行業質量標準的規范和統一，以及各區域平衡發展方面都有大量工作要做。

截至2016年年底，全國在園幼兒（包括附設幼兒班）共4413.9萬人，全國幼兒園教職工人數為381.78萬人，教職工與在園幼兒之間的配備比例為1：11.5。這一比例遠低于2013年教育部印發的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》中對不同服務類型幼兒園教職工與幼兒配備比例所提出的要求。在這份標準中，對于全日制幼兒園，要求全園教職工與幼兒的配備比例在1：5～1：7之間，對于半日制幼兒園，二者之間的比例放寬至1：8～1：10之間。然而就我國幼兒園目前發展的現狀而言，顯然離這一要求還有很長的一段距離。

由于公立幼兒園與民辦幼兒園市場供求關系的扭曲，公辦幼兒園的教職工與幼兒比為1：15.4，遠高于民辦幼兒園1：9.6的水平。我國要發展高質量的普惠性幼兒教育，幼兒教育人才培養上還有很長的路要走。

在專任教師隊伍建設方面，也存在瓶頸。 截至2016年底，全國幼兒園專任教師與幼兒比為1：19.8，同樣顯著超過了2013年教育部印發的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》中的要求。

不僅教師隊伍的數量還遠不能滿足社會對于幼兒教育的需求，教師隊伍的整體質量也難以稱得上滿意。當前專任教師隊伍中專科及以上學歷教師比例僅為76.5%；學前教育專任教師中幼兒教育專業畢業的比例為67.6% 。這些數據說明了幼兒教育專任教師隊伍的整體素質還有待提高。

城市與農村地區之間發展不平衡的問題也十分突出。目前農村專任教師中大專及以上學歷教師比例為71.0%，比城市低了11.9個百分點。由于經濟發展水平的不一致，農村地區對于教師人才的吸引力遠低于城市地區，如何抹平這種結構性失調也影響著整個社會幼兒教育水平的提高。

除了人才短缺之外，我國幼兒園產業還缺乏統一的行業標準，這使得各個幼兒園的教學方式、管理方式存在著非常大的差異性。尤其是民辦幼兒園，在管理方式和教學方式上的差異更大。這不僅增加了幼兒家長選擇幼兒園的難度，也嚴重影響了我國幼兒園教育整體水平的提升。

我國幼兒園行業標準的缺失一方面是由于整個行業的集中度低，另一方面是由于教育理念的不統一。幼兒園行業集中度低部分原因在于國家對于開辦幼兒園行為的嚴格管控。首先國家明文規定限制單個幼兒園的規模。為了保證幼兒園的管理水平和教學水平，單個幼兒園的在園兒童人數原則上不超過360人，這使得單個幼兒園難以做大。其次國家嚴格控制幼兒園開辦分校，使得直營模式的幼兒園企業擴張速度緩慢，所以目前多數民辦幼兒園企業都采取加盟的方式進行擴張，這也影響了企業對于幼兒園管理質量和教育質量的把控。最后，我國實行的幼兒園牌照管理制度和普惠性發展導向也是限制行業集中度提高的重要因素。由于行業集中度不高，使得統一的行業標準難以形成。

另一方面，當前我國對于學前階段的幼兒教育主要推行以素質教育為主的教育理念，更加注重培養幼兒形成健康的行為習慣，講求寓教于樂的“玩樂教育”。這也是難以形成統一的行業標準的重要原因。

另外，由于人才隊伍的匱乏，行業標準的缺失，以及國家發展普惠性教育的政策引導行為，幼兒園產業在市場因素的驅動下，衍生出了一些不良問題。例如近年來頻頻發生的幼兒園虐童事件，很大程度上就是由于市場供求關系扭曲、幼教人才隊伍匱乏和行業道德、準則標準缺位等多種因素共同作用下的產物。

隨著我國經濟生活的發展，新生人口的增長，社會對于學前教育的質與量都提出了更高的要求，如何保證幼有所育已經成為關系到民生福祉的重要議題。雖然國家已經出臺了各種鼓勵和促進措施，但是區域性、結構性發展不平衡的局面恐怕還會存在一段時間。