淺論公益訴訟的主體

張亞

摘 要：當涉及公共利益或群體利益的侵害發生時，由于各種障礙尤其是因為訴訟主體資格的限制和模糊不清，提起公益訴訟相當困難。因此，這一問題已引起我國該領域學者和立法、司法部分的重視，并已展開對公益訴訟的探討和研究。

關鍵詞：公益訴訟；主體資格；公共利益

1 何謂公益訴訟

公益訴訟實質上是一種特殊形式的訴訟方式。它與民事訴訟和刑事訴訟有著明顯的區別：公益訴訟所代表的是社會的公共利益或國家整體利益，而民事訴訟則維護的是社會個體成員的人身利益和財產利益，一般起訴都要求起訴人與案件有直接利害關系，是法律關系的當事人，而公益訴訟不要求有直接利害關系，不要求為法律關系當事人；刑事訴訟維護的則是刑法所保護的特定對象，是國家打擊犯罪，維護統治，保持國家穩定的手段。同時，公益訴訟和行政訴訟也是有所不同的，行政訴訟指的是公民、法人或者其他組織認為行政機關和法律法規授權的組織作出的具體行政行為侵犯其合法權益，依法定程序向人民法院起訴，人民法院在當事人及其他訴訟參與人的參加下，對具體行政行為的合法性進行審查并作出裁決的制度。它的目的則在于限制和規范行政權力。另外，關于公益訴訟的主體，目前在我國并沒有明確的立法規定，而民事、行政、刑事訴訟的訴訟主體已有法律的明確規定和標準。

2 我國現階段公益訴訟主體資格法律法規的缺失及不利后果

所有我國有關公共利益的法律均有一個共同點，就是一旦有公民或機關團隊、組織違反這些法律，沒有法律規定的明確主體來對違法行為提起訴訟請求停止侵害或要求賠償，或者是提起訴訟均被以不是適格的原告而被裁定不予受理、駁回起訴。出現這種情況，是由于我國民事訴訟法一直固守著保護社會成員私人利益的傳統觀念。即只有當平等主體的公民、法人和其他組織的權利義務關系發生爭議，或者其合法權益受到侵害時，才能依據民事訴訟法規定的司法程序進行救濟。正是在此理念的支配下，國家設立民事訴訟制度的根本目的是為了保護私人之間的利益關系，維護私法秩序，民事訴訟法的調整對象僅限于體現私人利益的民事糾紛，而并不是對所有受侵害對象均可適用。民事訴訟從本質上說是一種私益訴訟，社會公共利益保護因為受損害對象并不是直接的個人或團隊組織，而是社會整體利益的綜合，因而一直被排除在民事訴訟法調整的范圍之外。但是，在現今社會，環境污染和消費者權益受侵害等現象已經威脅到我國整體生活環境和全體公民權益保障，公益訴訟立法已刻不容緩。2012 年修訂的民事訴訟法第五十五條規定， 對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。這說明我國涉及公共利益保護的立法不僅得到了學術界的關注，也得到立法機關的重視，民訴法 2012 修訂版已經在公共利益保護方面邁出了歷史性的一步。新修訂的民訴法將公民個人排除在公益訴訟的主體之外，明顯是對民眾的不信任，也是對公益訴訟保護極為不利的理念。

3 公益訴訟主體的探討

公益訴訟的訴訟主體較為廣泛，關于公益訴訟主體的學說，主要有以下三種：第一種學說是廣泛主體說。該學說認為，任何單位和個人都可以提起環境公益訴訟。其依據是《環境保護法》一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告。第二種學說是相關團體、組織說。該學說認為，與環境保護相關的社會團體、民間組織、機關單位可以自己的名義提起環境公益訴訟。第三種學說叫公權機構說。該學說認為只有行使相關公共權力的機關可以提起環境公益訴訟，比如，海洋管理部門可以對海洋環境污染損害提起民事公益訴訟；農業部門可以對漁業污染提起公益訴訟；檢察機關可以對任何破壞環境的行為提起公益訴訟。從理論上看，為了切實保護公共利益使公益保護落到實處，不應該對公益訴訟的主體資格要求過于苛刻，但是立法機關又擔心訴權被濫用，兩個矛盾的命題一直沒有處理好導致至今還沒有適合的法律出臺。從實踐和現行法律來看，目前主要有以下幾類主體適合提起公益訴訟：

3.1 檢察機關

檢察機關是國家法律監督機關和公共利益、國家整體利益的代表人，而且其最大優點在于，檢察機關能夠以其國家機關的特有身份在訴訟過程中更好地與行政機關、公益違法者相抗衡。

當然，檢察機關提起的公益訴訟應僅限于純公益性的公益訴訟，如國有資產流失的公益訴訟、環境公益訴訟、行政公益訴訟等，這類案件一般標的較大、被訴主體強大且程序復雜，普通公民往往由于法律地位、經濟壓力和法律資源問題無力提起。對涉及不特定多數間接利害關系人的私益與公益并存的公益訴訟，檢察機關則不宜作為主體。

3.2 有關國家機關

這里所說的有關國家機關是指對保護公共利益承擔特定職責的國家機關，如環境保護部門、稅務機關、工商行政部門等。這些國家機關作為管理者可以利用其所擁有的技術手段和監測工具，通過現場檢查、保全證據等手段最及時、最有效地發現侵害行為和采集證據，是公益訴訟中最有力的舉證者。國家機關應該在窮盡其行政職權而無法使侵害對象停止侵害或獲得賠償時，在其職權范圍內對侵害社會公共利益的違法行為提起公益訴訟，如環保部門可以提起環境公益訴訟，工商部門可以對行業壟斷提起公益訴訟。

3.3 新修訂的民事訴訟法

有關組織新修訂的民事訴訟法第五十五條規定，對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。此處的組織應該作廣義解釋，既包括各種經注冊登記的團體，也應包括沒有注冊登記的社會民間組織。社會團體如消費者協會、殘疾人協會、環境保護組織、動物保護組織等，他們對相關公共利益的密切關注使他們成為公益的積極推動者。賦予社會團體以公益訴訟主體資格最大的優點在于可以避免公民個人提起公益訴訟時受到的經濟和社會壓力等因素的牽制，同時由于社會團體在工作中積累了大量的經驗，可以達到更好地維護公共利益又防止濫訴的目的。但在現階段的我國，社會團體無論是在制度上和自身的組織上并沒有完善起來，讓社會團體成為公益訴訟的訴訟主體，還有幾個方面需要完善：第一，國家在法律法規上對社會團體進行完整嚴格的規范，明確社會團體的職責，規定其權利和義務，并賦予社會團體有行政監督的職權；第二，社會團體本身組織也要不斷完善，積極發展；第三，有專職部門對社會團體實行監督，避免其本身行為觸犯公眾利益。但是對于有關組織提起訴訟，目前法律則較為模糊，尚需法律法規的進一步明確。

3.4 普通公民

檢察機關、其他國家機關或社會團體對于某些損害公益的行為可能會出于種種考慮和面對種種壓力而怠于起訴。然而普通公民在起訴意志上卻很少會受到干擾。賦予普通公民以公益訴訟主體資格，能夠有效彌補國家機關怠于起訴的不足，形成強大的訴訟合力，最大限度地保障社會公共利益。有利于鼓勵普通公民積極主動地通過訴訟的途徑維護社會公共利益，提高當家作主進行民主監督的法律意識。并且，公民作為最廣泛最直接的監督者，能在最大范圍內迅速及時地發現侵害公共利益的違法行為。但是，為了防止濫訴，由普通公民提起的公益訴訟范圍應受到嚴格限制。如果普通公民是直接利害關系人，當然可以作為主體提起公益訴訟，如消費者權益受損的訴訟。如果普通公民作為間接利害關系人，雖然其合法權益并未直接受損，但能夠證明損害公益的行為間接損害了其合法權益的，也是可以提起公益訴訟的。

在這四方主體中，具體由誰來提起訴訟，誰為適格的訴訟主體，這還需要我國立法機關出臺專門的程序法，以規制公益訴訟的主體。在法律還不健全的情況下，筆者認為，這四方主體都有資格提起公益訴訟，但必須具體問題具體對待，嚴格區分。

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