國企混改將實質性提速

文／《新產經》記者 郝藝

在有關國企改革的頂層設計《關于深化國有企業改革的指導意見》中，國企改革“取得決定性成果”的時間節點被定在了2020年，同樣，十八屆三中全會部署各項改革的截止時間也是2020年，會議提出，希望經過五年改革，大多數央企能夠發展成為混合所有制企業。

國企混合所有制改革，從“十五”要“形成混合所有制企業”，到“十一五”要“發展混合所有制經濟”，再到十八屆三中全會直接將其上升到基本的經濟制度層面，該項改革愈受重視。在2016年12月中旬召開的中央經濟工作會議中，混合所有制改革被列為國企改革的重要突破口。如今，2017年已經到來，在“十三五”的第二個年頭，國企混改將以何種面貌呈現？

“七大領域推混改是突破”

2016年中央經濟工作會議提出，要深化國企國資改革，加快形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化經營機制。其中，對于混合所有制，會議這樣明確：混合所有制改革是國企改革的重要突破口，按照完善治理、強化激勵、突出主業、提高效率的要求，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐。

在中央經濟工作會議召開后的12月19日，國資委黨委召開會議傳達中央經濟工作會議精神，并提出：凝心聚力推進國企國資改革。繼續推動各項改革政策措施的落實落地，加快形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化經營機制。會議強調，在民航、電信、軍工等領域推動混合所有制改革試點。加快推動國有資本投資、運營公司改革試點。

在不少業內人士看來，高規格會議如此明確2017年國有企業混合所有制改革的做法，傳遞出中央今年將大力推進國企混改的決心。這意味著中央高層首次明確將混合所有制改革作為國企改革的重要突破口，這樣的表述可以增強改革的信心及預期，中國企業研究院首席研究員李錦表示，混合所有制改革成為混改“突破口”，意味著混合所有制改革將優先于國企改革的其他方面，率先拿出實際行動，重點完成國有資本與民間資本、社會資本、外資資本的混合。

還有，本次中央經濟工作會議對實行混合所有制改革的七大行業進行明確，也是一次重大突破。在此之前，2016年11月召開的國家發改委新聞發布會提出，在混合所有制改革試點方面，按照《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》要求，國家發改委會同國資委等部門推進部分重要領域混合所有制改革試點工作，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域選擇了7家企業或項目，開展第一批混合所有制改革試點。

繼國家發改委之后，中央經濟工作會議在七大壟斷色彩相對較濃的行業領域提出混改要求，意味著混合所有制改革將取得大進展。接受《新產經》記者采訪的中國企業聯合會副研究員馮立果表示，之前的國企混改是本著先易后難的思路，從處在競爭性領域的國企入手，如食品、建材、輕工、紡織等行業領域，但現在看來這樣的改革方式“很不解渴”，所以，本次會議提出要從七大領域入手推進混改，這是一個突破，的確在啃硬骨頭，不過，從目前情況看，在“七大領域取得突破很有可能”。

“能穩中有進即可”

早在2015年9月，中共中央國務院印發的國企改革頂層設計方案《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）在萬眾期待下出臺。對于混合所有制改革，該文件提出，發展混合所有制經濟的目標是促進國有企業轉換經營機制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率。

這份文件被視為新時期國企改革推進的綱領性文件，在總體要求、分類改革、國資管理體制、強化監督防止國有資產流失等方面提出國企改革目標和舉措。在馮立果看來，該文件的出臺是當年國企改革的最大成果，標志著國企改革在政策層面取得了很大進展。

關于國企改革及其重要組成部分的混合所有制改革，近年來頻頻出現在各大文件、試點名單中。除了國企改革“1+N”系列，又如國務院總理李克強就曾在政府工作報告中指出，深化國企國資改革，有序實施國有企業混合所有制改革，鼓勵和規范投資項目引入非國有資本參股。

政策文件規劃藍圖之后，各種試點紛紛展開。在政策出臺之前的2014年，國資委就進行了首批國企改革試點工作，中糧集團、中國醫藥集團總公司等6家央企分別就包括混合所有制改革在內的四項工作進行試點。2016年2月，國資委表示，電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域是國有資本相對集中的領域，在這些領域開展混合所有制改革試點示范，具有重要意義。同年7月，國資委又發布了第二批五項試點名單，有20家央企入圍。11月，國家發改委明確了在七大領域開展混合所有制試點。

第二批國企混改試點的共同特征就是這些企業都屬于壟斷性行業，有分析指出，本次中央經濟工作會議關于國企混改的提法，意味著2017年這七大壟斷行業的央企試點方案將落地。

政策在發布，試點在推進，不過，就近幾年國企改革的進展來看，“其實并不快”“進展不是很樂觀”“這比我們預期的肯定是慢了”，接受本刊記者采訪的幾位業內人士均稱。

在這樣的情況下，已經得到中央經濟工作會議明確指令的央企們，似乎正在加快改革腳步。據了解，緊跟著中央經濟工作會議，2016年12月20日，中石油集團召開全面深化改革領導小組第十五次會議，審議并原則通過了《集團公司混合所有制改革指導意見》等文件，明確了集團公司混合所有制改革的基本思路、目標和原則，提出了分類推進、引入各類資本、完善公司治理等主要改革舉措。

除了石油領域，中國船舶工業集團、南方電網、中國核建也紛紛在2016年12月19日召開黨組擴大會議，對中央經濟工作會議提出的國企混改等要求進行傳達，并結合企業情況部署混改任務等。“從部分企業的市場化改革的方案等來看，這些企業的混合所有制改革以及市場化改革在穩中有進地推動著，”馮立果表示。

有了中央層面的明確指令，是否意味著國企混改將在今年大規模推開？馮立果指出，經濟工作的總基調是穩中求進，在國企改革方面也應該符合這個基調，沒有必要以大躍進的方式進行，再加上國企混改在操作層面困難很多，所以“大規模推進的可能性比較小，能穩中有進即可”，還有，十八屆三中全會曾指出國企改革在2020年之前需在關鍵領域和重點環節取得突破，所以無需腳步太快。

李錦也認為，以混合所有制改革委突破口并不等于改革會在2017年大面積鋪開，改革應該還是以試點的形式推進，整體基調還是“穩”字當頭，大面積鋪開的基調現在還不能確認。

“以分類改革為前提”

“在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐。”2016年中央經濟工作會議對七大領域的“邁出實質性步伐”要求，被多方解讀為2017年混合所有制改革將有大動作。那么，究竟該如何理解“實質性”一詞？

中國國際經濟交流中心副總經濟師徐洪才表示，由于國有企業改革的頂層設計已經出來了，下一步就是落實問題。馮立果也作出類似解讀，就目前來看，該出的文件已經出的差不多了，下一步應該是執行文件、落實政策的過程，是對政策的真正推動，而不是停留在喊口號的階段，從文件到落地，這應該是“實質性”的準確釋義。

到時候國企混改是否邁出了實質性步伐不難判斷，因為政策文件中已經將混改事項等寫得很清楚了，企業是否進行了市場化改革、公司的治理結構是否更加完善、企業的活力是否提升，都是顯而易見的，馮立果表示，改革還會按照之前的分類進行，分類是前提。

《指導意見》明確提出，要將國有企業分為商業類和公益類，公益類包括以保障民生、提供公共產品和服務為主要目標的企業；商業類分為商業一類和商業二類，商業一類是指處于充分競爭行業和領域的國企，商業二類是指關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域的國企。如此分類，是國企分類改革的大前提，此次分類確定為分類改革的推進打下基礎。

作為配套文件的《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》進一步明確了在此分類基礎上的混改方式，對主業處于充分競爭行業和領域的商業類國有企業，主業處于關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業類國有企業，以及公益類國有企業的改革方式進行指導。這樣的分類方式曾被業內人士認為是“在理論上很容易，在實際操作中很復雜”，例如主業同時包含商業類業務和公益類業務的企業如何進行業務分割，業務分割過程中如果出現其他新問題應該如何處理。

對此，北京師范大學公司治理與企業發展研究中心主任高明華告訴《新產經》記者，頂層設計肯定是粗線條的，各地區各企業需要根據實際情況進一步細分。馮立果也表示，按照分類方式進行改革的做法沒錯，重要的是應該對不同企業以及不同企業主業的做好界定，首先，公益類國企在理論上很容易理解，包括供電、供水、供氣、供熱、公共交通等，但這些領域和“關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”有交叉，例如國家電網，同時包含公益類和關系國民經濟命脈兩種性質；其次，最為明確的是“處于充分競爭行業和領域”，包括食品飲料、服裝、建材、鋼鐵等，基本不存在行政壟斷；最難界定清楚的是商業二類，什么是關系國家安全、國民經濟命脈，需要劃分清楚。

馮立果舉例說明，軍工領域就是一個籠統的概念，該領域中的細分行業差別很大，即使是兵器工業，也會有很多民營企業在參與，并非全部國有，其實現在中國已經有幾百家民營的軍工企業了，這是一個產業鏈，是一個產業群體；又如核工業，既包括核軍工，也包括核民用，在民用核工業方面，有很多民營企業在參與，如電纜、吊車、機械、水泥、鋼鐵等；再如，電網、電信企業中的鐵塔公司，處在自然壟斷環節，但是這些部分業務已經從企業剝離，總體來看，國企混改的分類界定、分類推進在持續進行著。

不過，高規格會議的定調、改革類別的明確并不等于分類改革會一帆風順，徐洪才就明確指出，不同部門之間的利益協調就需要被考慮到。因為不少企業兼具資源壟斷和服務民生屬性，想要兼顧二者是一門學問，更是一門藝術。

對于這樣的困難，馮立果引用魯迅名言來形容：“就是挪動一張椅子也要流血”，但更重要的是，不能因為有困難就停滯不前，否則更麻煩。馮立果繼續分析道，現在有一個好處是，經濟形勢不太樂觀，企業正在面臨比較大的經營壓力，這個壓力可以為市場化改革提供倒逼力量，因為不改革的企業必將面臨死亡，而且，經過幾年的反腐，利益集團受到打擊，在這樣的背景下，政策執行會更加有力度，國企混改同樣如此。