淺談政府信息化項目全過程管理

石秀偉 趙冬臨 王翠 俞虓

(北京北咨信息工程咨詢有限公司，北京 100062)

0 引言

政府信息化指的是政府部門主導的信息化建設，其建設內容包括信息網絡基礎設施、基礎數據庫、電子政務以及公共領域信息化等方面[1]。政府信息化建設是國家信息化戰略的重要組成部分，是實現社會信息化的重要基礎。我國政府信息化始于20世紀80年代，經過30多年的發展，由起步階段、推進階段進入高速發展階段。特別是隨著大數據、云計算、物聯網、人工智能、虛擬現實等先進信息技術的發展和應用的不斷深入，政府信息化建設呈現出百花齊放的局面，取得了豐碩的成果。

政府信息化建設作為一項投資大、涉及面廣、歷時長、科技含量高，涵蓋各行業的系統工程，在實施過程中依然存在著大量風險。雖然業務應用是信息化建設最現實的客觀驅動，技術是信息化能否實現的關鍵，但最終的質量水平狀態卻取決于信息化項目管理的專業程度。目前，政府部門作為業主單位大多沒有將現代項目管理理念和方法引入信息化項目建設中，項目建設過程中仍然存在一些問題，無法達到預期的功能目標、進度目標和成本目標。因此，在政府信息化建設中引入項目管理咨詢的理念，已經成為政府部門及項目管理主體(業主、承建單位、咨詢企業)共同關注的問題[2-3]。

2017年1月，江蘇省住房和城鄉建設廳率先發布了《關于推進工程建設全過程項目管理咨詢服務的指導意見的通知》(蘇建建管〔2016〕730號)，開啟了工程建設全過程管理咨詢的實踐。隨后，上海市住房和城鄉建設管理委員會發布了《關于進一步加強本市建設工程項目管理服務的通知》(滬建建管〔2017〕125號)，明確指出：建設單位可根據項目需要，委托項目管理單位實施全過程或若干階段的項目管理服務。2017年11月，國家發展和改革委員會(簡稱“國家發改委”)正式印發了《工程咨詢行業管理辦法》(2017年第9號令)，明確指出工程咨詢范圍包括“全過程工程咨詢：采用多種服務方式組合，為項目決策、實施和運營持續提供局部或整體解決方案以及管理服務”。

以上政策文件的頒布實施，為項目管理咨詢向縱深與橫向發展指明了方向，也為政府信息化項目全過程管理咨詢的開展提供了依據。本文以業主需求為出發點，從咨詢服務的角度探討了政府信息化項目全過程管理咨詢模式和服務內容，以提高政府信息化項目建設水平，提高政府投資效益。

1 政府信息化項目特點

政府信息化項目除了一般項目具有的一次性、目的性、約束性、整體性等特征外，還具有一些自身的特點[4-6]。

1.1 需求很難一次確定、變化頻繁

一方面，政府信息化項目在建設之初很難提出比較明確、完整的要求，隨著項目的實施，對項目的了解和認識逐漸加深，常常需要對需求進行調整；另一方面，政府部門在履職過程中，其工作重點會隨著政策環境、法律法規的變化而不斷變化，項目的需求、建設內容等也要隨之調整，項目建設范圍發生變化。

1.2 業務復雜度高、項目差異性大

政府部門在履職過程中，因分工不同開展的業務及管理活動千差萬別，導致每項活動的流程和數據也會各不相同。因此，每個信息化項目都是獨特的，不具備完全可以借鑒的成熟解決方案。

1.3 涉及面廣，協調管理復雜

政府部門信息化建設涉及面廣、角色多、用戶量大，除了要與橫向、縱向的其他部門相互協作，還要承擔為社會大眾提供服務和管理的職責。因此，政府各部門的信息化建設不能一蹴而就，要分批分期實施，這就增加了項目建設的復雜性和困難性。

政府信息化項目的以上特點對項目管理咨詢提出了需求，只有在項目建設過程中引入專業咨詢機構，借助咨詢人員扎實的專業知識、開闊的視野和豐富的實踐經驗對項目進行管控，才能實現項目的高效建設。

2 政府信息化項目管理咨詢現狀[7]

信息化建設對政府部門來說，不僅是信息技術的應用，更包含了業務流程的重組、履職手段的創新、管理觀念的更新等多個環節。政府部門信息化建設不僅是一項技術工程，更是一項管理工程。

我國政府信息化建設主要沿著“辦公自動化、專業領域信息化、全面的政府上網工程和電子政務建設”的條線展開。隨著政府信息化項目建設的逐步深入，由于組織內外部環境的變化、需求的多樣化、新技術的不斷應用以及業主單位對政府固定資產投資管理相關規定及審計要求掌握不夠、缺乏經驗等，在項目的前期、實施期、運維期都面臨各類復雜的問題。政府部門逐漸意識到依靠政府自身的技術和管理力量尚無法完全解決信息化建設中的各種問題。為了彌補內部管理的不足，需要向外部專家、顧問進行咨詢、論證。基于此，信息化項目管理咨詢應運而生，但剛剛起步，缺少成熟、有效的項目管理理論和機制，且因政府部門對項目管理咨詢價值的認識不足、重視不夠，信息化項目管理咨詢在政府部門尚未得到充分應用。主要表現在：一是，大部分政府部門信息化建設的項目管理工作主要由業主單位自行承擔。由于政府機構人員編制及知識結構有限，通常出現不具備項目管理能力的業務人員負責大量的項目管理，把時間和精力消耗在各種界面溝通和協調工作上，并承擔由此帶來的各種風險，出現各種管理目標失控的現象。二是，少部分政府部門作為業主把部分項目管理工作委托給第三方機構，但大多是階段性的管理咨詢，如項目建設前期的立項咨詢、項目實施階段的監理咨詢等。這種分段、割裂、各管一攤的項目管理模式缺少對項目全局的把控，不利于項目建設目標的真正實現，項目管理咨詢的價值大打折扣，同時也增加了業主管理的工作界面。由此可見，政府信息化建設引入全過程管理咨詢理念是政府信息化項目建設的發展趨勢。

3 政府信息化項目全過程管理咨詢模式[7-9]

政府信息化項目全過程管理咨詢是指從規劃、立項、實施到運維，為業主提供全生命周期一體化管理咨詢服務的過程，其核心是為信息化項目的建設和使用增值。目前，政府信息化項目管理模式包括代建管理和委托管理兩種模式，應用較多的是委托管理模式。本文重點探討委托管理咨詢模式及其類型。

委托管理模式是一種委托代理的關系，是項目管理單位受政府部門、機構的委托，按照合同約定，代表業主對工程項目的組織實施進行全過程的管理咨詢服務。該模式的特點是項目管理單位既不直接參與工程建設，也不直接與工程項目的設計、施工單位等簽訂合同，只是協助業主進行工程項目管理。在項目建設過程中，項目管理單位的服務內容和職責非常靈活，一般分為以下幾種類型。

3.1 顧問型項目管理咨詢服務

項目管理單位業務人員根據業主的需求，在項目建設過程中為業主提供項目管理咨詢。具體是由業主提供相關信息，項目管理單位業務人員利用掌握的知識和經驗，結合項目特點為業主提供咨詢意見，業主權衡利弊后，決定對咨詢意見是否采納或部分采納后再組織項目的實施，見圖1。

圖1 顧問型項目管理服務組織機構圖

3.2 代理型項目管理咨詢服務

項目管理單位代表業主對項目建設進行全過程管理和控制。該模式下項目管理單位可只提供日常的項目管理服務，也可在其執業范圍內提供前期咨詢、設計咨詢、監理咨詢等咨詢服務。如，可以根據合同約定，協助業主與項目設計、實施單位等簽訂合同，并監督合同的履行；或在項目建設各階段，為業主提供項目規劃、立項、采購管理、施工管理及結算、決算、后評價等工作的咨詢服務，代表業主對項目費用、進度、質量、采購、風險、合同、信息、安全等進行管理和控制，見圖2。

圖2 代理型項目管理服務組織機構圖

3.3 一體化項目管理咨詢服務

項目管理單位業務人員與業主共同組成項目管理組對項目進行管理，見圖3。在該模式下，項目管理單位業務人員和業主通過有效組合實現資源的優化配置，業主可以把主要精力放在功能需求及核心業務上，而把項目管理的日常工作交給專業的項目管理單位，項目管理單位利用其常年積累的管理經驗為業主提供管理咨詢服務，見圖3。

圖3 一體化項目管理服務組織機構圖

以上幾種類型在政府信息化項目管理中可以結合項目特點靈活應用，只要有利于項目目標的實現都是合理的，不必拘泥于某一種形式。

4 政府信息化項目全過程管理咨詢服務內容

信息化項目與其他工程項目在管理層面有相通之處，本文結合作者所在單位的執業范圍重點探討信息化項目建設各階段能提供的管理咨詢服務。

4.1 前期階段

前期階段的管理咨詢包括但不限于規劃咨詢、立項咨詢等。

(1)規劃咨詢。在理解組織發展現狀的基礎上，提出切合實際的信息化建設遠景、目標和戰略，以及相應信息系統的架構設計、組織和實施策略的咨詢服務。

(2)立項咨詢。按照《國家電子政務工程建設項目管理暫行辦法》(國家發改委第55號令)文檔要求和內容進行項目建議書、項目可行性研究報告、初步設計、概算編制的咨詢服務。

4.2 實施階段

實施階段的咨詢內容包括但不限于招標管理咨詢、施工管理咨詢、監理咨詢、竣工咨詢等。

(1)招標管理咨詢。協助委托招標代理機構、審核招標過程文件、協調招標工作事項等。

(2)實施管理咨詢。包括成本管理、范圍管理、進度管理、質量管理、采購管理、合同管理、風險管理、利益相關者管理、檔案管理、整體管理等。

(3)監理咨詢。依據國家有關法律法規、技術標準、監理合同等對項目實施進行監督管理服務，包括投資控制進度控制、質量控制、變更控制、信息管理、合同管理、安全管理、組織協調，即“四控三管一協調”。

(4)竣工咨詢。包括竣工驗收管理、工程結算管理、竣工材料移交管理等。

4.3 運營階段

運營階段的咨詢主要包括但不限于后評價咨詢、運維監理咨詢等。

(1)后評價咨詢。對已完工并運行一段時期的項目(群)進行全過程回顧和總結，分析項目建設目標、執行過程、運行效果、作用是否達到預期目標的服務。

(2)運維監理咨詢。依據國家有關法律法規、技術標準和監理合同，提供項目運行維護的服務。

5 結語

信息化項目管理是一項綜合性和全局性的工作，是對項目管理活動進行整合、統一、協調的過程。在政府信息化建設過程中引入項目全過程管理咨詢的理念，對補充完善政府信息化建設的理論體系具有一定的實踐和指導意義，既延伸了項目管理學科的應用范圍，也開辟了政府信息化建設及運行機制新思路。

[1]陳明亮.政府信息化咨詢[D].杭州：浙江大學，2003.

[2]郭紅飛.電子政務項目管理咨詢研究[J].電子政務，2011(9)：103-109

[3]方丹輝，劉汕，張金隆.政府信息化項目風險傳導及影響機制[J].中國行政管理，2015(2)：88-93.

[4]劉鑫.國家電子政務工程項目管理研究與實踐[D].北京：北京郵電大學，2010.

[5]陳永春.項目管理在電子政務建設中的應用研究[D].天津：天津大學，2008.

[6]閆冬冬，操霞玲.關于政府部門信息化項目管理的探討與建議[J].信息系統工程，2014(9)：44-45.

[7]石秀偉，趙冬臨，武斌.基于業主方的電子政務項目管理研究[J].項目管理技術，2018(3)：121-124.

[8]王江容.工程項目的委托管理[M].南京：東南大學出版社，2016.

[9]董通書.通信工程建設全過程管理咨詢研究[D].北京：清華大學，2008.