基于AHP的城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇研究*

孫潔 馬杰 劉勇

(1.浙江理工大學建筑工程學院，浙江 杭州 310018；2.浙江理工大學教務處，浙江 杭州 310018)

0 引言

隨著我國工業化、城鎮化進程的日益推進以及城市化率的不斷提高，地下基礎設施滯后所導致的民生與社會問題不斷涌現，日益成為城市管理者面臨的突出問題。據統計，因城市地下管線排澇能力不足，2008—2010年間，62%的城市發生過不同程度的內澇，137個城市發生3次以上內澇災害[1]；2012—2015年，我國分別有184個、234個、125個、168個城市至少發生過1次內澇[2-3]。同時，城市地下基礎設施，特別是地下管線種類繁多，其用途、所有權、技術規范等均不相同，規劃、建設也各自為政，導致城市道路被反復開挖、因施工或運營所導致的管線事故頻發，嚴重影響城市安全、文明與發展水平，制約了人民生活水平的進一步提升。為統籌各類市政管線規劃、建設與運營管理，國務院于2015年8月3日頒布《國務院辦公廳關于推進城市私下綜合管廊建設的指導意見》(國發辦〔2015〕61號)(以下簡稱《指導意見》)，決定把地下綜合管廊建設作為履行政府職能、完善城市基礎設施建設的重要內容，全面推動城市地下綜合管廊建設。城市地下綜合管廊將原本復雜、多頭管理的不同市政管線納入綜合管廊進行統一規劃、建設與運營管理，有利于解決現有反復開挖城市道路、管線事故頻發等問題，保障城市安全，完善城市功能，美化城市環境，并最終提高城市綜合承載能力和城鎮化發展質量。

城市地下管廊投資成本高、運營周期長，對管理團隊的管理能力要求高，單純依靠政府投資難以滿足日益增長的城市化發展要求。為“突破資金瓶頸、拓寬城市地下綜合管廊融資渠道并提高其運營效率”，《指導意見》鼓勵創新投融資模式，推廣PPP模式，通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等形式，鼓勵社會資本參與城市地下綜合管廊建設與運營管理。國家發展和改革委員會、財政部等也出臺了相應的配套政策或者措施，并在2015年確定包頭、沈陽等試點城市。據統計，截至2016年12月20日，全國147個城市、28個縣已累計開工建設城市地下綜合管廊2005km[1]。

PPP模式強調利益共享、風險共擔，是一系列融資模式的統稱，包含BOT(建設-運營-移交)、DBFO(設計-建設-融資-運營)、BT(建設-移交)等多種模式[2]，用以契合不同特征(項目類型、經營屬性、風險可轉移性等)的基礎設施建設與運營或者公共服務供給。PPP模式選擇直接確定社會資本的融資結構、投資回報方式與風險分擔情況，是引導社會資本參與城市地下綜合管廊建設與運營的關鍵因素與重要條件。然而，在城市下綜合管廊建設領域，相關研究不足以指導行業實踐。基于此，本文通過文獻分析與專家調查相結合的方式，利用層次分析法(Analytic Hierarchy Process，AHP)分析與研究城市下綜合管廊PPP項目的模式選擇問題，以期為行業實踐提供參考與借鑒。

1 文獻回顧

2015年5月，國務院轉發財政部、國家發展和改革委員會、中國人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)，明確提出要改革創新公共服務供給機制，大力推廣PPP模式[4]。同時，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(發改委〔2015〕第25號令)、《政府和社會資本合作模式操作指南》(財金〔2014〕113號)等大批配套政策的落地掀起了我國基礎設施PPP模式應用的新一輪高潮，并逐漸在城市交通、市政公用、體育文化、醫療衛生等城市基礎設施和行業中廣泛應用[2，5]。

城市地下綜合管廊是城市公共基礎項目的重要組成部分，具有投資規模大、建設周期長以及投資回收期長等特點。雖然城市地下綜合管廊可以通過使用單位入廊費、運營維護費等收費機制收回部分建設與經營成本，但與其高昂的建設成本相比，單純的使用者付費機制難以彌補建設期巨大的建設成本支出，需要政府提供可行性缺口補貼。在有關城市地下管廊融資模式選擇的研究中，2009年，陳倬、佘廉[6]提出將BOT模式、TOT模式以及PFI模式應用于城市地下空間開發利用的投融資體制。2012年，張秋玲[7]首次提出將PPP模式引入綜合管廊項目。在有關城市基礎設施項目PPP選擇模式的研究中，楊偉新[8]選擇利用文獻分析法將國內外高速公路建設的投資體制進行比對，通過總結我國高速公路融資特點，并結合特定的案例的經濟評價，對PPP模式的高速公路進行了選擇計算。李俊楠[5]在采用城市軌道交通項目的文獻分析法、問卷調查方法和案例分析法的基礎上，創新性地構建城市軌道交通項目特點與PPP模式特征關系的結構方程，對城市軌道交通項目PPP模式進行了初步選擇。楊亞楠[9]通過對50個PPP項目進行研究提煉出項目實際建設經營過程中的因素，通過專家問卷調查選擇出PPP模式選擇的最終因素，并提出用多屬性決策模型對PPP模式選擇進行定量化計算。李曉東[10]選取公共體育設施“水立方”作為實際案例，基于AHP法對公共項目PPP模式進行了具體的選擇。

從以上文獻綜述中可以看出，PPP模式的引入緩解了政府的財政壓力，有效促進了我國城市地下綜合管廊的開發與應用。然而，與高速公路、供水與水處理、垃圾焚燒發電等城市公用基礎設施領域相比，關于城市地下綜合管廊PPP模式的研究以定性分析為主；PPP是一系列融資模式的統稱，包含BOT、DBFO等眾多基礎設施融資模式。針對應該采用何種PPP模式來開發與運營城市地下綜合管廊項目，現有研究較少且結論并不一致，不足以指導行業實踐。因此，分析與研究城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇問題具有重要的現實意義。

2 基于AHP的城市地下綜合管廊PPP模式選擇研究

2.1 AHP模型分析框架

大部分學者在城市地下綜合管廊項目PPP模式的應用研究中都采用了文獻分析法，與城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇相關的定量研究文獻幾近空白[11]。AHP是簡單且系統的定量與定性結合的方法。引入AHP并借鑒行業專家對地下綜合管廊PPP項目的相關經驗進行城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇研究具有科學性與合理性。

本文的研究框架如圖1所示。首先，基于文獻分析，結合城市地下綜合管廊PPP項目相關特點確定其PPP備選模式；其次，利用專家訪談法建立綜合管廊項目評價體系，并構建城市地下綜合管廊PPP模式選擇層次結構模型；最后，利用專家調查法與AHP進行城市地下綜合管廊PPP模式選擇研究。

圖1 城市地下綜合管廊項目的PPP模式選擇路線圖

2.2 城市地下綜合管廊PPP模式選擇的AHP模型

2.2.1 城市地下綜合管廊PPP模式評價指標的選取與確定

城市地下綜合管廊受到多方面因素的影響，為了建立綜合管廊PPP模式選擇的AHP模型，為綜合管廊項目選擇合適的PPP模式，需要在專家訪談和文獻分析的基礎上，構建綜合管廊PPP模式選擇指標。效益性的高低是項目評估中鑒別項目優劣和取舍的標準[12]，是判斷項目建設情況的重要指標。李曉東、廖新晨等認為融資、建造、經營和所有權這4個影響因素直接影響城市地下綜合管廊PPP項目的實施效益[10，13]。作為項目可行性研究中項目評價的重要依據，風險評價指標體系在項目風險評價和防范中居于十分重要的地位[14]。綜上所述，本文選擇將經濟效益、運營效益、社會效益、經營風險等作為綜合管廊PPP模式選擇體系的第一層指標。

(1)經濟效益指標。經濟效益指標是對綜合管廊建設項目自身財務情況的評價工具[15]，由財務凈現值、財務投資回收期等指標組成。鄭婉萍認為可以用資產負債率、成本費用率以及總資產貢獻率評價項目的經濟效益[16]。廖新晨認為可以用融資效益、資金成本與投資收益對項目的經濟效益進行度量[13]。本文所采用的是廖新晨的觀點，將經濟效益分為融資效益、資金成本與投資收益3個二級指標，分別體現融資模式融通資金速度與時效、資金成本的使用大小及投資者獲益情況[13]。

(2)運營效益指標。運營效益指標是指綜合管廊項目在運營階段自身經營情況的評價工具[14]，由管理能力與財務效益等指標組成。高勇認為可以用組織結構和人力資源等指標評價項目的管理水平，用財務內部收益率、財務凈現值等指標評價項目財務效益[14]。郁麒昌認為可以用經濟效益、社會效益、組織結構以及人力資源等指標評價項目的運營效益[17]。本文綜合上述兩種觀點，選擇將資金使用效益、服務水平與管理能力3項指標作為運營效益的二級指標，分別體現了資金在各模式中周轉與使用的情況、項目公司在各模式中經營與服務的能力，以及人員和物資等資源在各模式中被協調組織的能力。

(3)社會效益指標。社會效益指標是指綜合反映項目本身和其影響區域所構成的復雜系統的評價指標[18]，用來對管廊項目的社會效益進行分析與評價。馮娜娜認為社會效益指標包括社會經濟、自然條件與政局穩定等方面，用來討論項目對社會發展的影響[18]。余雙喜認為社會效益指標包括地區社會發展、經濟開發、交通環境以及對外聯系等方面，用來反映區域環境社會的綜合情況[19]。綜上所述，本文所采取的社會效益二級指標為經濟貢獻度、社會影響、公平性與政府表現，分別體現了各模式下城市地下綜合管廊對經濟發展的貢獻程度、為社會創造的效益多少、對利益相關者的影響大小與對政府特許組成公司內表現好壞的評價。

(4)經營風險指標。經營風險是指項目在設計、施工和竣工驗收等各個階段可能遭遇的風險[20]，項目風險評價在項目可行性研究中舉足輕重。武乾認為工程項目風險包括政策風險、環境風險以及自然風險等方面[21]。唐小麗認為項目風險指標可由資金風險、設計風險及政策風險等組成[22]。綜合上述研究，本文經營風險的第二層指標包括政治風險、融資風險、運營風險與財務風險，分別體現了各模式下政策、融資、運營與財務情況對項目風險大小的影響。

2.2.2 城市地下綜合管廊PPP備選模式的確定

PPP模式是一種籠統的概念，具體包含DBFO、BOT、TOT等許多操作模式，不同的PPP操作模式有不同的特點，根據項目的特征選擇合適的操作模式能夠提高項目管理運營的效率。

PPP模式是指公共部門和私人部門之間的一種合作關系[2]，公私合作的目的是提供公共項目或者服務。目前，針對PPP的定義與分類，不同機構均有自己的標準且并不統一，典型的如世界銀行、歐盟委員會、聯合國培訓研究院等。本文參照世界銀行的相關標準，結合王灝等我國學者的研究結論，對PPP具體模式分類見表1。

表1 PPP模式分類[23]

(續)

綜合管廊項目是投資額大、投資回收期較長的項目，財政壓力較大。外包類PPP模式中私人資本僅承擔項目建設的部分職能[11]，不能最大限度利用私人資本的優勢緩解財政壓力，降低項目建設與運營成本；城市地下綜合管廊是利民性質的大型公共基礎設施類項目，若私有化程度過高，政府無法對該類項目進行有效管理和調控。特許經營類PPP模式能夠在政府在相當大程度上擁有城市地下綜合管廊項目所有權的基礎上，也能讓私人資本參與融資分擔綜合管廊項目的風險、節約建設與管理成本[6]，提高綜合管廊與運營的效率。因此，本文選擇將特許經營類與私有化類中的PPP模式作為城市地下綜合管廊PPP候選模式。

最終，本文選擇BOT模式、TOT模式、BOO模式、DBFO模式作為城市地下綜合管廊AHP決策模型的備擇選項，建立城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇層次結構模型，如圖2所示。

圖2 城市地下綜合管廊PPP項目評價指標層次結構圖

2.3 城市地下綜合管廊PPP模式選擇的AHP模型分析

按照經典的AHP分析框架，本文利用專家調查法構建指標層相對于目標層的兩兩比較矩陣，利用自編的Matlab程序對城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇AHP模型進行求解并計算出各層次元素相對重要性的權值，將結果從大到小進行排序。其中，各權向量的值采用特征根法[24]通過循環計算得到。本研究共計發放問卷17份，回收問卷13份，問卷回收率為76.47%。調查問卷中各指標兩兩比較采用5級標度(1是同等重要，2是稍微重要，3是明顯重要，4是強烈重要，5是絕對重要)。13位專家的相關信息見表2。

表2 專家基本信息表

經過計算，城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇要素層B相對于總目標的權重見表3，BOT等4個備選方案的權重見表4。

表3 城市地下綜合管廊項目PPP模式選擇要素層B

(續)

表4 PPP備選模式權重表

從表4可以看出，一方面，4種模式權重得分均在3.0以上，說明采用這4種模式開發與建設城市地下綜合管廊項目均具備合理性；另一方面，BOT模式得分最高，其次為BOO與DBFO，最后為TOT。這一研究結論與謝利青[25]的研究結論一致，且基本契合我國城市地下綜合管廊建設行業發展現狀。

3 結語

適當的PPP模式是引導社會資本參與城市地下綜合管廊建設與運營的關鍵因素與重要條件。本文首先通過文獻分析總結了不同PPP模式的優缺點及應用范圍，結合城市地下綜合管廊項目特征，確定了BOT、BOO、DBFO和TOT這4種可能的城市地下綜合管廊項目PPP模式。在此基礎上，從企業經營、經濟與社會角度構建相應的評價模型與指標體系，利用層次分析法進行城市地下綜合管廊的PPP模式選擇研究。研究結果顯示，BOT在4種模式中排名最高，其次分別為BOO、DBFO和TOT。

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[2]世界銀行.1994年世界發展報告——為發展提供基礎設施[R].毛曉威，等譯.北京：中國財政經濟出版社，1994.

[3]陳雷.陳雷在全國防汛抗旱工作視頻會議上的講話[Z].2015.

[4]中華人民共和國國務院辦公廳.關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見(國辦發〔2015〕42號)[Z].北京：中華人民共和國國務院辦公廳，2015.

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