濟南市政府投融資平臺發展研究

孟姝瑱

摘 要： 為解決濟南市地方政府投融資平臺建設中存在的各種問題，化解相關風險，在經濟新常態下，地方投融資平臺對促進當地經濟社會發展仍具有十分重要的作用，揭示了濟南地方政府融資平臺在發展中可能引發的財政風險，國民經濟發展結構性矛盾風險，項目建設爛尾風險，銀行信貸管理風險，決策管理機制混亂引起的政策風險，以及威脅我國國家法律尊嚴的風險；為了規避平臺風險建立了濟南地方政府投融資平臺債務風險管理模型；提出了控制數量優化資產，穩步擴大債發行規模，拓展多元化融資方式，提高資金利用效率，規范濟南地方政府投融資平臺制度管理五條建議。

地方政府融資平臺擁有獨立法人資格，其以地方財政對公司的注資、補貼或者其他資產為擔保，向銀行等金融機構貸款或發債，獲得資金的融入，并將融入的資金投入市政建設、公共事業、公益性項目或服務等。其實質是政府出面設立一個擁有獨立法人資格的公司向社會借錢并為政府所用，政府將資金統籌管理，投入到原本由財政負擔的地方建設事業上。

一、地方政府融資平臺的主要特征

（一）政府背景

這些平臺公司幾乎百分之百有政府背景，其主要表現在：（1）公司的創立是由政府撥款注資，注冊資金基本100%來源于當地財政局或者國資委，或者由政府提供住所、土地等；（2）公司在性質上屬于事業單位，是國有企業，有獨立法人資格；（3）主要負責人由當地政府任命或指派，公司高管與地方政府聯系密切。

（二）資金融入主要來自商業銀行貸款，負債率高

地方政府融資平臺設立后即可繞開《貸款通則》的規定，以公司名義向銀行提出貸款。隨著市政建設力度的加大，公共投資規模擴大，通過銀行獲得建設、改造、維護資金是當前政府融資的主要渠道。

（三）公司和地方財政雙重還款來源

地方政府融資平臺的運營受地方政府的主導，主要對大型基礎設施和公用事業投資，這些投資通常成本回收時間長、盈利水平低，再加上企業高負債經營，根本無法憑借自身的現金流還本付息。而平臺公司都是由地方政府控制的，這就等于地方政府間接地對融資平臺的債務清償負責。

（四）投資項目的基礎性和公益性

根據前面關于政府融資平臺的介紹，平臺公司主要是為地方政府融資，以滿足城市建設的需要，因此融資平臺融入資金后，其資金主要用于滿足基礎性和公益性項目的資金需求。

二、地方政府投融資平臺發展的重要作用

濟南市地方政府投融資平臺雖然存在一定的不足，但是在很大程度上推動地方經濟增長。

1.緩解地方政府財政壓力，推動城鎮化進程

我國地方政府投融資平臺是我國財政體制、投融資體制改革的產物，投融資平臺的設立，極大的緩解了財權、事權不統一的分稅制改革給地方政府的財政部門帶來的種種壓力，在實踐中，地方政府投融資平臺在彌補公共財政不足，促進地方經濟發展中確實發揮了積極作用。在我國城鎮化進程中，投融資平臺無疑為解決基礎設施建設資金不足的問題提供了渠道，從數據上看，1995 年——2010 年，全國固定資產占 GDP 比重從 32.9%上升至 69.0%，成為我國經濟發展的重要推動力。其中，地方投資在城鎮固定資產投資中的占比從 72.7%增加至 90.6%，表明了地方政府在全國的城鎮化建設中的巨大能量。

2.促進地方政府職能轉變，提高投融資效率

地方政府投融資平臺的模式是以投融資平臺為主體，開展基礎設施投融資及運營，項目監管由政府各相關部門負責。真正的做到了政企分開，改善了以往地方政府各機構規劃不一、各自為政、分散監管的低效現象，促進了地方政府職能的轉變，使得地方政府市政建設項目監管更透明、項目資金運用更合理。

3.拓寬基礎設施項目融資渠道，實現融資多元化

市場化和多元化渠道的融資，可以讓作為市場經濟中的合法經濟實體的地方政府投融資平臺既能夠盤活、經營國有資本，又繞開了政府不能發債的法律禁區，通過股票、債券和引入民間資本投資等多元化渠道融資，有力的支撐了地方政府基礎設施的建設。

三、促進地方政府投融資平臺轉型發展的對策措施

自從2008年各級政府融資平臺如雨后春筍般急劇增加和發展以來，國務院和相關部門就開始對平臺債務發展所產生的風險提高警惕并進行了摸底，相繼下發了《關于信托公司信政合作業務風險提示的通知》和《關于商業銀行理財產品管理問題的通知》，意在警示“銀信政”模式融資的風險。2009年年初，央行、銀監會、審計署等部門基本摸清了地方政府融資平臺的規模，銀監會開始對地方政府融資平臺貸款的“項目包”進行開包檢查，要求銀行加強貸款檢查，防范風險。溫家寶總理在政府報告中也專門提到了地方政府融資平臺的風險，隨后發改委表示將規范地方政府融資行為，銀監會發布并逐步完善了“三個辦法一個指引”（即《固定資產貸款管理暫行辦法》、《流動資金貸款管理暫行辦法》、《個人貸款管理暫行辦法》、《項目融資業務指引》），旨在督促銀行加強貸款規范，避免盲目發貸。2010年6月，國務院又專門下發了著名的“國發19號”文件（《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》），對加強地方政府融資平臺公司管理工作進行全面部署。隨后的兩年，各監管部門連續出招，有效地遏制了平臺公司發展中的不良因素，對規范地方政府融資平臺的發展起到了積極作用。

（一）借鑒國內城市投融資改革的經驗

國內，不少城市的投融資改革走在濟南前面，也嘗到了甜頭。進入大投入、大建設、大發展階段的南昌，在財力不充裕的情況下，借助資本市場實現多渠道融資。為此，該市提出要做大做強市級投融資平臺，將南昌市工業控股集團、市旅游集團打造成為市級產業投融資平臺，市政控股公司、市城投公司、市軌道交通公司、市水投公司打造成市級城建投融資平臺。南昌市政府將把國債、規費、土地、存量資產、平臺稅收依法合規注入市級投融資平臺，提升平臺的投融資能力。

六大投融資平臺在南昌的建設發展中起到了重要作用。比如，南昌財政先期投入5000萬元，就撬動了數百億元的軌道交通項目。為突破巨額資金的壓力，南昌將地鐵沿線的土地交給南昌軌道交通集團經營運作，在投融資體制上做了全方位突破，形成了地方國債、銀團貸款、搭橋貸款、世行貸款等多元化融資渠道。南昌在全國的地鐵建設史上首次獲得了2.5億美元的世界銀行貸款。

鄭州市則根據發展需要整合成立了八大政府投融資平臺——鄭州市公用事業集團公司、鄭州地產集團有限公司、鄭州公共住宅建設投資有限公司、鄭州交通建設投資有限公司、鄭州城建集團投資有限公司、鄭州控股有限公司、鄭州市建設投資集團有限公司、鄭州發展投資集團有限公司八大政府融資平臺。這八大平臺除了完成融資任務外，不少實現了盈利。數據顯示，鄭州交通建設投資有限公司2014年至2015利潤總額8.64億元，居八大平臺之首；鄭州地產集團的凈利潤為5.8億元；鄭州城建集團投資有限公司的利潤總額3.63億元。

重慶以“八大城投”引領的地方政府平臺投融資模式，由于可供政府最大限度地組合各種資源，其經驗為不少地方所借鑒。在資本金不足時，投融資板塊通過5大注入（國債、土地、存量資產、規費、稅收）完成了從靜態、零散的國有資產到動態的、整合的信用資產，即把資產變為資本，再運用土地和金融杠桿（信貸、擔保等）去放大。重慶在總結其理念時，認為這是“資產變資本”“時間換空間”。

有了這些成功的案例，一方面，將濟南舊城開發投資集團、濟南城市建設投資集團合并組建城市投資集團，將濟南西城投資開發集團、濟南濱河新區建設投資集團合并組建城市建設集團，變過去的按區域劃分為按功能劃分，一個主攻城市投資城市基礎設施及配套項目建設，一個主攻負責城市開發、建設與經營，避免了職能交叉、各自為戰、力量分散等問題。另一方面，濟南市根據自身發展需求新組建了金融控股集團和文旅發展集團，既能提升市級公園、景區、體育場館等的市場化水平，又通過整合資源更好地服務全市區域性金融中心建設和文化旅游產業發展。相對原來扮演“政府貸款機器”的角色，現有的投融資平臺無疑實現升級，進入2.0版。

當然，體制機構的改革只是轉型邁出的第一步。對全市六大投融資平臺來說，未來依然任重而道遠。轉型之后的地方投融資平臺，應積極開拓市場業務，憑借獨特的資源和機遇，向金融控股、城市運營、產業投 資、資產管理、城市旅游等市場化業務領域轉型，不斷增強平臺的自我發展能力，形成新的利潤增長點，用市場化業務的收益反哺公益性業務，在積累自身發展動力的同時為地方財政減輕壓力。

此外，政府與社會資本合作的PPP融資模式，目前已成為基礎設施建設和公共服務領域投融資體制改革的重要內容。可以鼓勵平臺企業通過聯合、聯營、入股等方式，與民間資本大力發展混合所有制經濟，共同開展城鎮基礎設施、社會福利保障事業、公共服務等各領域的投資與建設。

（二）拓展多元化融資方式

1.融資渠道創新

地方政府融資平臺要充分利用信貸和資本市場吸納可用資金。除申請銀貸款外，發行企業債逐步成為目前應用較多的融資方式。除此之外，融資平臺中很少有上市企業，所以可積極研究地方基礎設施投融資平臺上市的渠道和方法，擴大募集資金的范圍。在充分研究發行企業債券、PPP、融資租賃、股票上市融資等融資方式的基礎上，政府可深入研究信托計劃、產業投資基金、資產證券化 （ABS）等市場化融資工具的運作方式。由于上述金融工具的相繼運用和實施，引入了各種市場約束機制，如項目往往具有相對較嚴格的自我約束及相對較高的透明度，在融資效率和融資成本上也具有一定的優勢。

2.投融資主體的拓展和創新

可以拓展和延伸投融資主體，新上地方基礎設施投融資平臺的項目可以直接設立一個項目公司，將初始的由平臺的直接融資轉換為由項目公司直接進行融資。由項目公司直接融資具有一定的優勢：首先，有限的項目融資追索權能夠使得項目公司融資降低融資平臺的直接風險。其次，可以讓多個與工程項目有關的單位聯合對該項目債務資金的潛在風險進行有效擔保，這樣可以使擔保體系結構更加嚴謹。最后，有利于根據不同項目特性去創新融資方式。可以進行投融資主體多元化。比如我國的高速公路在運作模式上始終是高度集權，從規劃到驗收，包括運營和監管等各個方面均于交通系統內部完成。這種監管和運作一體的管理方式，在具體實施管理時，無法保證機制的嚴格執行，勢必導致管理成本高而投資效益卻較低。不僅如此，由于項目的封閉運行，有效的外部監督和競爭機制無法引入，導致部分地方高速公路建設缺乏生機，最后形成項目進展困難的被動局面。高速公路這種經營性現金流充足的項目可以考慮引進社會資本作為投融資的主體，尤其是民間資本。經過多年的發展，我國民間資本已經具備一定的規模，既充裕又具有競爭力，而且近年來國家對民間資本行業準入限制也逐漸放開。

（三）提高資金利用效率

從某個角度來說，地方政府債務問題是政府職能錯位的問題，已經不僅僅只是融資的問題。但是要轉變地方政府的經濟職能，就是要求地方政府的經濟行為應以服務為中心。按照財力劃分要求，地方政府應該把公共支出投資應用于當地環境衛生、義務教育等領域。但有時為了政績，地方政府似乎更熱衷于對盈利性較強的城市基礎實施建設等項目進行投資。高增長、高投資、高負債的營運模式，增強了政府投資的活躍度，從而擠占了私人投資。如果社會資源都向政府流動，就會導致民間投資和消費不足，形成擠出效應。因此地方政府應該根據當地的公眾需求和實際情況選擇性投資，從而控制其投資的項目領域。另一方面，要更加關注地方政府對資源的使用效率，改變政府盲目的投資價值觀，引導其對能夠給居民帶來方便和收益的項目進行投資。

（四）進一步規范地方政府投融資平臺制度管理

1.轉變政府職能

徹底轉變政府職能是我國規范地方政府投融資平臺改革的重點，政府要逐步退出一般經營性領域的投資，從投資性財政轉變為公共財政；推動行政審批制度改革，要以投融資項目審批為主；明確規定政府官員裁量權。同時開放基礎設施市場和壟斷行業市場，從而吸引和鼓勵社會資金投入。

2.建立有效的約束監督機制

借鑒發達國家做法，從全局上加強預算管理，協調好債務規模和償債能力，編制年度投融資預算，把握平臺負債情況，建立控制機制。在進行貸款、發行債券等融資前，充分發揮事前管理作用，考慮即將建設項目的未來可能的現金流，以及分析可能產生的風險，杜絕投資決策的隨意性。為了抑制地方債務規模過度膨脹，要對地方政府的融資實行授權制度，從而約束、規范其行為。設立投融資平臺的專用賬戶，獨立核算，并對投融資平臺公司加大審計力度。

3.建立良好的償債機制

引導各級政府債務“顯性化”，對于債務率 、償債率等指標要明確計算并且加大信息透明度，將債務控制在合理的范圍內。結合實際制定還款計劃，在年初進行財政預算時將本年度要撥給投融資平臺進行還款的資金安排出來，并設立政府償債準備金，在需要償還平臺債務而預算不夠時使用。不同級次償債基金可單獨核算，由各級財政部門分別管理。建立地方政府債務責任制，舉債期限盡可能同官員任職期限相同，誰舉債誰歸還。

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（作者單位：中共濟南市委黨校，山東 濟南 250100）