遼寧城鄉基本公共教育服務均等化問題研究

王洪濤，陳洪俠

遼寧工程技術大學，遼寧 阜新 123000

教育發展關乎國運興衰，近年來城鄉基本公共教育均等化問題日益引發社會各界關注。對于基本公共教育的界定，有狹義和廣義之分，狹義僅指中小學九年義務教育，而廣義還包含學前教育、社會生活知識教育和家庭教育等。目前，我國基本公共教育實際上只包括中小學教育。基本公共教育服務均等化是為了保障全體公民基本的受教育權利，滿足全體公民發展的基本需要，以公平正義為價值取向，為公眾提供最基本且大致相等的基本公共教育服務。接受均等化的基本公共教育服務是城鄉居民共有的基本權利，是政府促進社會和諧發展的有力保障。為此，國務院在2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020）》中明確提出“建成覆蓋城鄉的公共教育服務體系，實現公共教育服務均等化”戰略目標，國務院在2017年1月10日印發的《國家教育事業發展“十三五”規劃》中指出，目前“城鄉、區域之間教育差距仍較大，十三五期間要推動區域、城鄉協調發展，著力提高基本公共教育服務的覆蓋面和質量水平”。為促進該目標的實現，教育部于2017年5月發布的《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》中，明確制定了縣域義務教育均衡發展評估內容與標準。

一、遼寧城鄉基本公共教育服務均等化建設存在的問題

本文以遼寧地區城鄉基本公共教育服務均等化為研究對象,在綜合考慮城鄉基本公共教育服務均等化內涵、《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》指標和可獲取數據等因素基礎上，從經費投入、辦學條件、師資力量三個角度考量遼寧城鄉基本公共教育服務均等化現狀。為確保數據的可靠性，數據均來自于遼寧統計年鑒（2016）、中國教育統計年鑒（2015）和國家統計局網站，因部分數據無法直接獲取，通過對原始數據計算而得。

（一）公共教育資金總量投入低且城鄉分配失衡

1.公共教育資金總量投入較低

通過表1對2015年全國各省級區域教育財政支出比計算，可知各地教育支出占財政支出

平均百分比為16.57，支出比最高山東20.49%，最低的為青海10.77%。遼寧為13.62%，比全國平均水平低3%，在31個省級地區中排名26，總體而言，遼寧的教育經費支出在全國處于落后水平。從生均教育經費支出來看，2015年遼寧省普通小學生人均公共教育經費支出為9138.21元，全國排名第15位，僅為排名第二位北京（23757.49元）的38.5%。遼寧省普通初中生人均公共教育經費支出為12706.6元，全國排名第17位，僅占北京（40443.73元）該項支出的31.4%。

2.城鄉基本公共教育資金投入分配失衡

通過對2015年遼寧省內各地教育投入占財政支出比計算可知，遼寧14座城市鄉村教育最小投入均低于市區教育投入，且除沈陽和大連外，其他12座城市鄉村最大投入亦低于市區投入，城市和鄉村間在基本公共教育服務投入方面仍存在較大差距。以差距最大的朝陽為例，朝陽市區教育投入高達57%，而鄉村地區最小投入僅為13%，最大投入也僅為20%。此外，各市內部不同鄉村地區在基本公共教育服務投入亦存在較大差距，如錦州各地鄉村基本公共教育投入差僅為2%，而阜新則高達24%。

（二）城鄉公共教育教學條件不均等

通過表2可見，遼寧城市小學生均體育館面積遠大于農村生均體育館面積，差額達到67%。城市初中生均體育館面積約為農村初中生的3倍，相差懸殊。且與《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》要求的農村小學生均體育館面積7.5平方米和初中生均體育館面積10.2平方米還相差甚遠。城市小學生人均多媒體教室數遠大于農村小學生，農村初中生均多媒體教室數比城市初中少0.02間，城市中小學生均計算機數均大于農村。以上數據表明，遼寧城鄉基本公共教育辦學條件呈現不均等現狀。

表1 2015年遼寧各市城鄉教育資金投入表

表2 2014年遼寧城鄉基本公共教育生均資源

（三）遼寧城鄉公共教育師資配置不均衡

表3 2014年遼寧城鄉基本公共教育專任教師職稱分布

表4 2014年遼寧城鄉基本公共教育專任教師學歷分布

從表3和表4可以看出，城市小學和初中教師中擁有高級職稱人數比例均高于鄉村，且城市小學教師學歷以本科畢業為主,而鄉村小學教師學歷以專科畢業為主,其中城市小學比鄉村小學本科及以上學歷的專任教師人數多27.42%，城市中學比農村中學本科及以上學歷的專任教師人數多14.76%。此外，農村中小學在音樂、藝術方面師資的配置方面難以和城市匹敵，相關課程的教學任務完成和教學質量保障不盡如人意。據有關學者調查，目前在遼寧大多數農村學校中，極其缺乏音樂、美術等藝術課程專職教師，該類課程一般由文化課教師兼任，難以保證教學效果，有些地方甚至直接取消各類藝術課程改為文化課。目前農村學校中僅有三分之一左右的學校會從社會上聘請兼職藝術教師，但往往在上課時間難以充足保證，課程體系設計上也銜接不利，很難達到課程建設要求的標準。同比之下，城市中小學則大多擁有較為完備的專職藝術師資隊伍，能夠很好地滿足學生多方面能力和素養提升的需求。

二、遼寧城鄉基本公共教育服務非均等化的原因分析

（一）城鄉經濟失衡

表5 2015年遼寧城鄉居民人均教育占消費支出百分比

受長期的城鄉二元管理體制影響，我國有關經濟政策向城市傾斜，長期發展形成城鄉社會二元分割現象，嚴重制約鄉村經濟發展。鄉村經濟發展不足必然影響其他社會領域的發展，進而導致城鄉基本公共教育服務的非均等化。由表5可知，2015年遼寧城市居民人均可支配收入為31125.7元，農村人均可支配收入為12056.9元，前者為后者的2.58倍。與此相伴的是城市居民家庭人均消費支出和人均教育支出也遠高于農村，分別為農村的1.416倍和2.1557倍，且城市居民家庭在教育消費支出上的比重高于鄉村，這種教育投入上的差異，造成遼城鄉基本公共服務不均等。城鄉教育的二元性，使得城市教育服務支出遠高于農村，能夠更好地進行基本公共資源建設。同時城市教師薪酬福利等待遇更加優渥，更易吸引優秀人才。加之農村對微機、美術、音樂等師資的不重視，進一步拉大業已存在的城鄉差距。

（二）政府財權與事權不匹配

當前國家總體財力不斷集中上浮，基層的財力越加薄弱。2003年遼寧省提出《遼寧省農村稅費改革資金管理辦法》，實行專款專用、分級管理，省級政府負責確定資金分配，鄉鎮級財政負責資金的收支和執行，鄉村學校經費投入由縣級財政統一管理、直接支付。因此，縣級政府成為農村基本公共教育的主要管理者和資金投入主體，農村基本公共教育的發展很大程度上受制于縣級財政水平，但眾多縣級政府財力薄弱，在為農村改善辦學條件方面難以提供充足的資金。“責任在基層，錢包在上級”，這句話準確形象地表述了層級政府間的關系。省級政府財力過于集中，而事權責任又下降到基層政府頭上，這種財權與事權的不對稱，使得農村基本公共教育服務發展動力不足。

（三）財政轉移支付制度不完善

遼寧省政府為切實幫助市縣解決民生教育，在加大財政轉移支付力度上作了不少努力，但在實現城鄉基本公共教育服務均等化方面仍存在不小的差距。目前來看，遼寧的財政轉移支付規模仍舊比較小，交叉項目多，管理難度大，操作不夠透明等問題，使得真正落到農村公共教育事業的財政資金稀少，尤其對于阜新這種資源枯竭型城市，市級政府可通過企業和其他部門獲得稅收來源，用于中小學教育，但鄉鎮的稅收來源遠不能支持其農村教學經費支出，農村教育對轉移支付資金支出需求規模很大，造成依靠省級轉移支付的情況越來越嚴重，城市與農村的基本公共教育資金投入差額越加擴大。同時，政府財政轉移項目過多，專項轉移過濫，實際上的財政保障沒有穩定資金來源，資金支持帶有隨意性。對于農村教育的正面資金扶持和潛在資金扶持較城市來說是不夠的。在這種情況下，僅僅依靠省財政縱向轉移支付，要滿足農村居民的教育需求，推動全省城鄉基本公共教育協調發展非常困難。

（四）農村基本公共教育服務投資主體單一

表6 遼寧2015年各投資主體承辦普通初中、小學學校數

根據表6可知，遼寧非教育部門承辦普通初中和小學學校數量均多于鄉村。城區有6所由其他部門、26所由社會力量承辦的初中教育學校，鄉村沒有由其他部門承辦的初中學校，僅有1所社會力量承辦的初中學校。城區社會力量承辦小學學校有19所，而鄉村僅有3所。以上數據表明，基本公共教育具備準公共服務性質，中小學教育由政府教育部門主導，公辦教育是基本公共教育服務的主要承擔者。民辦教育起步晚，缺少得天獨厚的財政優勢，只有經濟繁榮的城市才能為社會力量興辦教育提供必需的資金、技術、人力和物資。農村雖然擁有較多生源，但距離市區遠，投入大、回報期長、基礎設施不完善，為農村尋求多方力量興辦基本公共教育帶來困難。隨著城市的快速發展，農村基本公共教育服務投資主體的單一性，則會進一步加劇了城市與農村間的不均等。

三、推進遼寧城鄉基本公共教育服務均等化的對策

（一）完善教育管理體制，加大對鄉村基本公共教育投入力度

1.完善教育管理體制。一是完善教育財政管理體制，確立基本公共教育相關投入制度。省政府逐步加大對基本公共教育經費的承擔比例，進一步界定省、市、縣、鄉鎮各級政府在基本公共教育方面的投資標準和主體責任，促進教育預算的公開透明，并經過審議后向社會公布，確保鄉鎮級政府教育經費投入工作有序進行。二是進一步健全基本公共教育法制體系，完善教育相關法律法規。繼續完善新《義務教育法》。逐步細化三級政府要承擔的教育經費份額，并限定各級政府財政支出中用于基本公共教育部分的最低額度。同時，加快完善《教師法》。地方政府應保障落實農村教師在養老、醫療等方面的社會福利，增強政策的執行力和滿意度。通過完善相關的法律法規，既有力地保證了政策執行，又有利于社會的監督。

2.省級政府要不斷加大對農村基本公共教育服務的投入。遼寧農村中小學的教育投入不穩定，更需要來自省政府的基本公共教育經費投入，在政策導向上優化教育投入結構，投入的基本公共教育資金應重點向農村地區特別是偏遠貧困地區傾斜，努力改善農村學校的辦學條件，逐步實現城鄉基本公共教育資源的均衡配置；同時要增加對農村地區師資方面的投入，提高農村教師的生活水平，優化農村教師的工作環境。在城鄉工資和津貼標準統一的基礎上，通過對長期工作在農村教師予以優先晉級、額外補助、輪換獎勵等措施，吸引更多教育工作者到農村地區工作。遼寧省政府可進一步擴大省內大學生的“西部計劃”，高校設定名額鼓勵大學生去貧苦農村任教；此外，為確保農村學校正常運轉，可將校舍新建維修經費和行政管理經費納入教育財政預算，并確保逐年增長的生均教育經費。

（二）合理劃分各級政府財權與事權

合理劃分各級政府職責，均衡財權與事權。首先，進一步對政府間事權結構進行優化，盡量下放事權，提高基層政府效能和辦事效率。其次，變財權為支出責任，合理抑制上級政府財權膨脹。考慮到遼寧省各地方城鄉間經濟實力存在較大差異，應盡力用法律形式確保省政府對下級政府財政支出的責任，實現財力均衡分配于地方。在省政府這一級對教育經費進行統籌，通過調控省級財政的方式，努力平衡城鄉教育經費差額，有助于基層政府根據區域具體情況進行教育資源的合理調配，保證農村基本公共教育的資金支持。讓城市和農村享受統一的、相對公平的基本公共教育服務。

（三）完善政府間財政轉移支付制度

遼寧省在中央轉移支付的基礎上，對各地級市教育進行轉移支付。各市教育支出與各地方經濟發展狀況掛鉤，即使各城市和農村在推行基本公共教育的進程中做出的努力是相同的，但由于城鄉經濟差距較大，也會出現經濟較為發達的城市支出較多，經濟發展落后的農村支出較少的狀況。因此，有必要建立一個使地方基本公共教育財政能力均等的一般轉移支付制度。各級政府不論其所在城鄉的經濟發展狀況如何，都應承擔提供良好基本公共教育服務的責任，保證城鄉適齡兒童都能享有相同的基本公共教育經費；同時進一步完善專項轉移支付制度。專項轉移支付主要用于幫助農村學校和農村兒童，改善辦學條件。特別是對農村留守兒童、貧困學生等群體進行專門的教育資助。應該在現有轉移支付金額基礎上，進一步增加投入擴大專項轉移支付的規模，加大對于農村、山區等偏遠地區的支付力度；完善專項轉移支付的使用方式，如打破現有的專項轉移支付配套資金要求多的現況，給予地方政府更多專項轉移支付資金合理分配的權力，有效發揮轉移支付資金在鄉村基本公共教育服務方面的價值。如通過設立專項資金，為農村中小學增設教師崗位，由縣級教育行政部門根據其工齡、職稱等條件進行定崗并享受除工資外的特殊津貼，這些工資待遇由專項資金支出。實行農村教師“定期培訓交流制度”、城市教師“農村定期服務制度”和城鄉學校之間“教師定期交換制度”等，由專項資金支付其獎勵金額，快速有效地提高農村師資水平。

（四）完善城鄉基本公共教育服務多元供給模式

在加大政府教育財政撥款同時，應積極開拓多種社會融資渠道，形成多元合作的農村基本教務服務供給模式。一方面，政府可以設立專門教育彩票運作機構，通過發行彩票聚攏社會閑散資金，并將彩票凈收入有側重地用于農村地區教育服務，緩解農村教育投入的壓力。另一方面，完善社會捐資體系建設，積極提倡社會各界捐資，形成農村基本公共教育服務專項基金。此外，政府在農村地區可以使用PPP模式，與社會資本在基本公共教育領域進行合作，由私人參與部分或全部投資，建立“全程參與、互利共贏、風險共擔、通力合作”的協同機制，緩解城鄉教育經費不均等的窘況，并根據教育實施的實際收益狀況建立有效監管機構，充分發揮各自優勢，形成高效科學的教育建設與運行系統，提升基本公共教育服務質量。

基本公共教育的公平，關乎國民素質的整體性提高,健全城鄉基本公共教育體系,有利于縮小城鄉發展差距,是實現社會良性、均衡發展的助推器。當前遼寧城鄉基本公共教育服務還處在初級均等階段,仍存在著資金總量投入不足且分配失衡、辦學條件不均等、師資配置不均衡等問題。相信在遼寧省各級政府和社會各界的不斷努力下，必能更好實現遼寧城鄉基本公共教育服務的均等化。

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