一體兩翼:新時代的領導干部法治教育

張晨

(國家行政學院決策咨詢部，北京100089)

領導干部作為“關鍵少數”，其法治教育水平應當顯著高于普通群眾。結合當下我國法治發展及普法教育的具體情況，針對領導干部群體法治教育應當有一個“跨臺階”式的理解和解讀。當前，在推進國家治理體系和治理能力現代化以及全面依法治國的背景下，廣大領導干部如何應對，應該做出哪些適應和調整，是一個十分重要的議題。

一、領導干部法治教育的新時代解讀

長期以來，我國領導干部法治教育集中于“依法治國”和“依法行政”的核心命題，針對當前我國以“法律型規范”為主體的社會規范體系教育力度不足，尤其是對于特定群體的法治教育混同于普通群眾的法治意識和觀念教育，其相應的法治能力建設和法治思維培養還沒有得到應有重視。基于此，對時代命題的“領導干部法治教育”進行再解讀和再理解是不可跨越的。

以我國法治體系建構的視角為切入點，將法治教育融合在我國社會規范體系中進行解讀，可以得出具有時代意義的法治教育內涵。一個方面，法治教育是法律教育的進階，是通過法律進行治理的技巧和方法的教育，體現為“法律實施進程的法治教育”。另一個方面，法治教育是對社會規范體系尤其是法律型社會規范演進過程的普及性教育，是對法律型社會規范發展演變過程中的規律性總結的學習和引導，體現為“規范演進過程的法治教育”。相對于普通大眾的“關鍵少數”而言，領導干部是法治教育的關鍵主體。

針對法治教育的多重內涵，“關鍵少數”應當盡可能地掌握全部內容，其法治水平也應當顯著高于普通群眾。上述法治教育的“兩種解釋”，是對“規范教育”的更進一步解析，既有規范實施過程的普及教育，又有規范形成過程中的法理教育。其中，法理教育是基礎性的、原理性的，普及教育是策略性的、戰略性的；法理教育是對普及教育的深化和開拓，普及教育是法理教育的一個必不可少的階段；法理教育是覆蓋全部內涵的、貫徹規范發展全過程的縱向維度，而普及教育傾向于“規范實施過程”的階段性、重點性，是規范教育的橫向維度。

規范教育有了“法理教育”的支撐和維系，構成了當今時代解讀法治教育的獨特維度，通過運用“過程”的思想方法，既全面又有重點地建構出領導干部法治教育的“雙重視域”。“兩種解釋”既符合社會規范演變發展的歷史規律性，也具備了當今時代的內在價值性，既是規范發展邏輯與規范實施價值的統一，也是規范整體融通性與規范實施獨特性的統一。基于這個視野，領導干部法治教育將不再僅僅拘泥于“依法治國”和“依法行政”這兩個重大命題的條框，法治教育的“進階”將會極大促進法理性、本源性的法治教育的推進，能夠較大程度地擴展當前法治教育的內涵與外延。

二、領導干部法治教育的法理內涵

法理教育作為法制規范教育的進階，是社會規范發展演變進程中的階段性跨越，是對規范實施教育的超越。領導干部法治教育中的法理教育是融合社會規范發展變化(規則變遷)的全過程教育，是回應時代變革呼喚、揭示法治規范演變趨勢、表明法治規范發展方向的歷史性教育。正如法理是法治的起始，法理教育則是法治教育的源頭。正如時代變換的潮流發展，法制教育已經被法治教育所完全覆蓋。

“兩種解釋”向我們闡明，社會規范體系中的法治規范(法律型社會規范)教育才是法治教育的實質。那么，何為法律型社會規范？根據我國社會規范發展演變的基本規律和基本經驗，社會規則在經歷合法性確證過程中，被選擇、被固定化的那些規則系統逐漸具備“法治”的功能和價值，成為法治規范的內容構成。這個演進過程(社會規范類型化過程)是充滿曲折與矛盾的過程，各種規則“混融”“交織”和“滲透”于不同類型的社會規范中，從“界域疊合”逐漸分離，最終形成高度類型化的社會規范體系，并按照規范譜系學分類標準，成為“標準化”的社會規范類型。不同社會規范類型的差異化、多樣化，是社會規范“大混融”集合體分化的結果。

在當代，我國法治規范主要包括法律規范和紀律規范，合法性成為法治規范的法律基礎。基于此，在內容構成方面，法治教育理應包括法律教育和紀律教育，這是法治教育的基本要義。可以說，沒有紀律教育的法治教育都是片面的，不講法理教育的法治教育就是舍本逐末。在一些領導干部的思想意識中，縱然有法紀教育的大框架，但他們仍然認為法治教育就是法律教育，紀律教育單單是紀律教育，并且在實踐中普法教育活動與紀律教育活動是分開的，法律工作與紀律工作也分別由不同的部門來完成，錯誤地割裂了“法治規范”的整體性，這是當前法治教育尤其是領導干部法治教育所不容忽視的重大問題。

追本溯源，在法治教育中加強紀律教育和法理教育是對法治教育的本質回歸。強化領導干部紀律教育，在黨紀和政務紀律的約束下，規范自身和組織行為，提高紀律素養，通過紀律教育促進“法制教育”向“法治教育”的進階與轉換，完全實現法治教育話語權。加強領導干部法理教育，增強對法治規范的科學認知，增強規范共識與認同，實現法理教育對常規法制教育的跨越式提升。

綜上，在我國以“法律型”規范為主導的社會規范體系中，法治教育是指我國社會規范中的“法律型”規范教育，包括法律教育和紀律教育。紀律教育是我國法治教育不可割裂的重要組成部分。法治教育既突出“通過法律的社會治理”(法律規范實施過程中)和“通過紀律的社會治理”(紀律規范實施過程中)的教育，也涵蓋我國法治規范發展演變歷史進程的全過程教育，尤其是關于法治規則變遷和法治規范發展趨勢的引導式教育。這是領導干部法治教育的法理內涵。

三、領導干部法治教育的實踐維度

領導干部法治教育法理內涵的回歸，促使領導干部法治教育的實踐有了新期待、新高度。

(一)“把紀律和規矩挺在法律前面”，就是要把紀律教育放在法律教育之前

眾所周知，紀律規范的效力位階低于法律規范，法律規范是其他社會規范的底限。我國有重視普法教育的傳統(自1986年以來，開展以五年為周期的普法教育活動，主要為法制宣傳教育)，一直是普法先行。在新時期，法治教育有一個新的轉向，就是開始重視對法律型社會規范的深入研究，剖析法律型社會規范中的法律規范和紀律規范的界限與差異，從修訂相關政策及組織規定入手，明晰了法律與紀律的邊界。主要表現有，通過落實《黨章》規定進行具體化的《中國共產黨紀律處分條例》，將紀律的歸紀律，將法律的歸法律。法律依然是紀律的底限，而黨員還有一個黨紀的行為“底線”。把紀律教育前置，符合法律型社會規范發展的內在邏輯，符合人們對社會規范體系的認知，符合規范教育的進階原則(首先道德教育，其次紀律教育，然后法制教育)。通過加強紀律教育，使之處于與法制教育同等的地位，形成以法治教育為“體”，以法律教育和紀律教育為“兩翼”的“一體兩翼”格局。

(二)“關鍵在人”，法治人尤其是法治領導干部決定事業成敗

法治是現代國家所普遍采用的治理方式，我國也提出了“全面推進依法治國”，在“推進國家治理體系和治理能力現代化”和“全面建成小康社會”的歷史進程中，“法治國家”建設意義重大。而法治國家建設離不開法治政府建設，作為總藍圖的《法治政府建設與實施綱要(2015－2020年)》明確指出:“到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”然而，只有完成了人的法治教育，才能逐步實現組織的法治建設。

根據《綱要》規定，領導干部法治教育要體現在履行職能、完善政府管理制度體系、公共決策、規范執法、權力制約與監督、化解社會矛盾糾紛以及政務人員法治思維和依法行政能力等七個方面。這些方面也成為領導干部法治教育實踐的七個重要構成，是具體化的法治教育實踐內容，法治政務人員的塑造直接決定了法治政府建設的成效。

“一體兩翼”的法治教育格局，一方面促進了“有紀律的人”向“有紀律的組織”的跨越，另一方面則促進了“守法律的人”向“守法律的組織”的跨越，在兩翼合力作用下，最終形成“法治人”向“法治組織”的超越。“兩個跨越，一個超越”是法治教育的基本結果，也是檢驗和評價法治教育效果的基本標準。

(三)以治理能力現代化為切入點，全面推動法治教育實踐

領導干部治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的首要條件。領導干部治理能力主要是指法治治理能力，而領導干部法治教育的核心也應是法治治理能力。領導干部法治教育為“表”，其法治治理能力建設為“里”。領導干部法治教育與治理能力現代化建設是互為表里、表里如一的一體化建設過程。治理能力現代化與我國社會規范體系演變的類型化發展緊密相連，沒有社會規范體系的類型化發展，也不會有治理體系及治理能力的現代化發展。可以說，治理能力現代化建設是因社會規范體系發展變化所做出的必要調整。

傳統的普法教育活動主要集中于法制宣傳教育(側重于對法律規范的認知)，隨著社會發展和人們對法律規范認知程度增強，過渡為法律普及教育(側重于對法律規范的應用)，而現代法治教育則涵蓋了更廣泛的內容，包括法律普及教育和紀律教育。領導干部法治教育是現代法治教育的關鍵環節，它仍將秉承“一體兩翼”的法治教育格局。法治教育具有很強的實踐導向，要通過實施領導干部法治教育實踐活動，提升領導干部法治治理能力和水平，從而實現領導干部治理能力現代化。

四、領導干部法治教育需要特定的社會環境和條件

領導干部法治教育需要特定的社會環境和條件。首先，要有章有紀、有規有矩，形成紀律規范獨特的話語體系，在全社會最廣大層面形成紀律共識。“法律是道德的底線”，而“紀律”亦是一種組織內部關于行為的最低要求，在道德規范與法律規范之間存有大量的“規范真空”活動空間，而法律規范僅僅是對于經常(發生)性的、明顯(易識別)性的、引起普遍(涉及面廣、范圍大、影響程度深)危害的行為進行控制，對于那些尚未進入法律控制視野、尚未經過法律規范論證考察、尚未經過法律實施治理的行為和事件，法律是“失明”的。看似“自由”的活動空間，恰恰成為當前社會規范治理出現瑕疵、問題甚至是危機的根源。沒有把紀律規范挺在前面，必然導致了這一“自由空間”的失序與混亂，這些隨著日新月異的社會發展、快速轉型的社會變革出現的大量偶發性的、潛在性的、能夠引起一定(正在量變尚未質變)的危害后果的行為和事件沒有得到重視和治理，儼然成為社會規范間隙中的“灰色地帶”“真空地帶”。由此，也從一個側面表明:一些社會問題(包括社會焦點、熱點問題)本身并非法律治理問題，并非法律規范建構出現了重大問題，而主要問題在于紀律規范建構以及紀律治理。

其次，要注重紀律的體系化發展，紀律的現代化轉型以及紀律的進一步的類型化發展，要加強紀律建設，加強紀律規范建構，形成科學、合理、有效并且與時俱進的完整的社會紀律規范體系。紀律規范的制定水平是社會資源總量積累到一定程度、供給達到一定水平的結果，是社會規范資源分配及供給保障的結果。由于紀律規范體系本身的構建是初級階段，不可避免地表現出一定的狹隘性和局限性。盡管紀律規范擁有毫無爭議的規模和數量，但是仍然存在社會紀律關系發展現實需要上的不能滿足，它仍然面臨嚴峻的挑戰和考驗。在社會規范體系持續深化演進和社會轉型的歷史契機中，紀律規范需要不斷創制新的規則和內容去填補規范領域空白、需要不斷創設新的規范形式和載體去填充規范領域空缺、需要不斷演化生成新的規范體制和機制去彌補規范領域留白，規范創制始終是紀律規范演進發展的前進動力，始終有紀律規范體系形成發展的歷史使命。

最后，以發布實施的紀律規范為藍本、為依據，強化紀律治理，實現多元治理主體的共治局面，促使紀律系統的各項工作有條不紊地進行。規范教育不能脫離規范實踐，規范教育進階離不開社會規范轉型，在治理主體與治理對象之間，治理規范就是紐帶。“長治”是立規者們的希冀，而良好的紀律治理是社會大眾的期盼。紀律規范一方面要求人成為“自律人”，另一方面也有著人要成為“自覺者”的內在要求，“覺”是指“規范覺醒”。人的紀律化與人的規范覺醒伴隨著社會規范轉型尤其是紀律規范類型化發展過程中，人作為與社會規范互動的主要對象，是規范進階發展的重大推動力量，只有形成了良好的“人規”關系，才能最終實現規范的貫徹實施。