做好新時代行政區劃工作的幾點思考

◎ 于領東

深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，對于凝聚全黨全國各族人民的思想共識和智慧力量，決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利，實現中華民族偉大復興的中國夢，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。新時代帶來新要求，新使命呼喚新作為，行政區劃工作也要在改革創新中順應形勢發展新變化。

一、新時代向行政區劃工作提出新要求

“中國特色社會主義進入了新時代”，是黨的十九大作出的一個重大論斷，明確了我們新的歷史方位和歷史擔當。新時代中國特色社會主義的基本方略對各項工作都提出了新要求，行政區劃工作必須主動承接并貫徹落實這些新要求。

（一）堅持黨對一切工作的領導。行政區劃屬于上層建筑的范疇，從中央到地方對行政區劃工作都高度重視。2015年底修訂的《中國共產黨地方委員會工作條例》將“研究討論本地區行政區劃調整”寫入黨的地方委員會的重要職責，山東省第十一次黨代會報告中也要求深化區劃改革。因此，行政區劃管理要從堅持黨的領導的高度，納入黨委工作重要議事日程。

（二）堅持以人民為中心。行政區劃為人民群眾生產生活和社會交往明確空間定位，與人民利益息息相關。每一項區劃調整，往大里說，影響區域經濟社會發展；往小里說，關涉人民群眾的就業、教育、醫療、社會保障等方面切身利益。所以，行政區劃工作要牢固樹立“以人民為中心”的理念，廣泛征求群眾意見，真正把黨的群眾路線貫徹到行政區劃工作全過程。

（三）堅持新發展理念。創新，就要敢于打破不適應經濟社會發展要求的行政區劃設置藩籬；協調，就要圍繞經濟社會發展和新型城鎮化建設，不斷優化行政區域空間結構、功能布局和資源配置；綠色，就要牢固樹立生態優先、綠色發展的理念，在行政區劃工作中保護好生態環境；開放，就要善于借鑒先進經驗，保證區劃調整工作有利于加強區域合作和開放發展；共享，就要打造大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，促進城鄉一體化建設。

（四）堅持全面依法治國。全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家，首先要求依法行政，政府各項工作都要在法治框架下運行。具體到行政區劃工作，一方面要將憲法和行政區劃管理規定等要求貫穿于行政區劃工作全過程；另一方面要不斷加強區劃管理法規制度體系建設，做到有法可依，有規可循。

（五）堅持人與自然和諧共生。大力推進生態文明建設是關系人民福祉、關乎民族未來的大計，是實現中華民族永續發展的根本要求。必須牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，制定區劃調整方案要與城市發展、土地、建設、生態保護等專項規劃相銜接，充分考慮區劃調整對生態環境和可持續發展能力的影響。城市建設決不能“攤大餅”，區劃調整要經得起歷史和時間的檢驗。

（六）加強和創新社會治理。習總書記強調“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，是人民民主的真諦”。區劃調整既要圍繞大局，也要回應群眾關切；既需要黨委政府、人大、政協研究討論，也需要廣大人民群眾參與，真正做到相信群眾、依靠群眾，最大程度兼顧各方面利益。

二、行政區劃管理中的突出問題

（一）行政區劃管理法規建設滯后。目前，開展行政區劃管理工作的主要依據是1985年出臺的《國務院關于行政區劃管理的規定》，法規建設比較滯后。由于國家層面沒有出臺相關法規，各地也不具備出臺相應法規的條件，行政區劃管理法治化、規范化建設亟待加強。

（二）行政區劃調整缺乏有效的評估機制。行政區劃調整前，對調整方案的科學性、合理性、風險性等方面的評估還不夠科學有效。行政區劃調整后的效果評估機制尚未建立，不能確定是否達到預期效果，很難為之后的行政區劃管理積累經驗。

(三）各部門間的協調聯動不足。區劃調整與各有關部門的區域發展、城鎮體系、城鄉建設、生態環保等規劃要求密切相關，目前民政部門在與發改委、國土、建設、環保等部門的協調聯動程度不高，影響區劃調整決策的科學性。此外，不同部門出臺的政策文件中出現的行政區劃名稱表述不規范，容易引起概念上的混淆。

（四）政府駐地遷移不規范問題突出。前些年，各地政府駐地“未報先遷”的情況屢見不鮮，絕大多數情況下的遷移并沒有履行合法程序，沒有經過審批報備等，亟待出臺區分類別、對癥處理的舉措。

（五）行政區與功能區混淆問題嚴重。目前各地涌現了大量高新區、開發區、生態旅游區等各類功能區，與所在的行政區交織在一起，引發了兩個方面的常見問題。一是各地政府時常把經濟基礎好、發展潛力大的鄉鎮（街道）劃歸各類功能區管理，造成了混亂的管理關系；二是社會公眾常將各地政府設置、調整各類功能區管轄范圍的行為誤認為行政區劃調整，引發社會熱議，甚至造成干部群眾的不滿情緒。

三、做好行政區劃工作的改革思路

行政區劃工作應該以習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神為指導，圍繞以下幾方面不斷干出新作為，為新時代中國特色社會主義現代化建設作出新貢獻。

（一）科學謀劃，規劃先行。各地要加強調研，圍繞行政區劃設置與調整如何更好地適應經濟社會發展要求，對所轄行政區的地理區位、城市規模、空間結構、功能布局、資源要素等方面進行全面分析，科學編制行政區劃設置與調整規劃，并由發改委、民政、國土和統計等相關部門對規劃進行評估論證，科學地推進行政區劃調整工作。

（二）充分醞釀，多方論證。區劃調整關系區域經濟社會發展全局，與人民群眾生產生活密切相關，社會關注度較高，屬于“重大行政決策事項”，必須要有充分的醞釀和論證過程，才能確保調整方案切實可行。各地要制定關于規范行政區劃調整審核等工作的意見，對行政區劃調整工作的審核內容、申報程序、申報材料、組織實施督導、效果評估等提出明確要求。在區劃調整醞釀階段，要充分發揮專家作用，提高公眾參與度，不斷完善行政區劃調整科學決策機制。

（三）規范實施，確保成效。應結合工作實踐，制定行政區劃調整業務工作規范、行政區劃調整流程等，做好區劃調整申報審核、組織實施、成效評估等工作，確保區劃調整平穩實施，達到預期效果。此外，還應探索建立行政區劃調整效果評估制度，對行政區劃調整完成一年以上的，及時開展效果評估，將評估情況作為相關地區后續行政區劃調整請示審核的參考依據，解決“重審批、輕實效”的問題。

（四）立足實踐，改革創新。一方面，創新來源于實踐，城鎮化過程中只有充分認識、尊重、順應城市發展規律，才能確保行政區劃工作改革創新朝著正確的方向邁進。區劃調整首先要立足于實際需要，如有的省份存在部分中心城市規模和結構不合理、集聚和輻射帶動能力弱，縣級市偏少且分布不平衡、影響區域經濟和城鎮化協調發展，小城鎮發展滯后等問題。對于這些問題，應區分情況，精準施策：著力擴大區域中心城市規模，大力推進撤縣（市）設區；加快區域副中心建設，有序推進撤縣設市；優化鄉鎮規模和布局，促進小城鎮建設，不斷優化各地行政區劃設置。另一方面，創新要高于實踐。目前行政區劃工作面臨很多新情況新問題，比如各類開發區、高新區、生態區等功能區的“準政區化”問題非常突出，在很大程度上造成了區劃管理上的混亂。區劃管理業務主管部門應該直面問題、勇于擔當，加強調研、創新舉措，探索建立既適應功能區發展要求又符合區劃管理規定的新模式。