論國有林場發展瓶頸及對策

○福建省尤溪國有林場 葉明妹 邱加榮

當前，國有林場改革任務已基本完成，隨著屬性從全民所有制為主體的生產性事業單位、實行企業化經營管理，轉變界定為提供生態公益服務、按從事公益服務事業單位管理，國有林場事企分開、分離辦社會職能已基本實現。但生態功能顯著提升、生產生活條件明顯改善、管理體制全面創新總體目標尚需進一步優化和提升，國有林場改革的主要任務尚需進一步強化和落實，國有林場改革發展的政策支持體系尚需進一步加快進度建立，國有林場改革依然任重道遠，國有林場發展仍然存在瓶頸，深化改革、創新發展仍將是國有林場永恒的主題。

一、國有林場發展瓶頸

(一)功能定位仍需明晰

從目前國有林場改革情況來看，雖然已經把大多數國有林場主要功能定位為保護培育森林資源、維護國家生態安全和提供生態公益服務，屬性被明確界定為公益服務事業單位，按公益服務事業單位管理，但許多國有林場功能屬性定位實質上與改革前沒有發生根本性變化，依舊是生產性事業單位，經費來源渠道依然未改變，各項生產經營管理和經濟業務活動依舊沿襲著原有的模式進行，尚未全面推動林業發展模式由木材生產為主轉變為生態修復和建設為主、由利用森林獲取經濟利益為主轉變為保護森林提供生態服務為主，國有林場在生態建設中的重要作用也尚未有效發揮和體現出來。

(二)管理體制仍需理順

國有林場改革后，實行中央、省、市、縣四級管理體制，屬性被劃分為公益一類事業單位和公益二類事業單位。公益一類事業單位的國有林場有的經費渠道為財政核撥(全額撥款)，其人員工資等事業費納入同級財政預算，實行收支兩條線管理；有的經費渠道還是為財政核補(差額撥款)，其人員工資等事業費只是部分納入同級財政預算，其他費用由國有林場自籌解決，尚未實行收支兩條線管理。公益二類事業單位的國有林場為財政核補(差額撥款)，其人員工資等事業費只是小部分納入同級財政預算，國有林場職工工資、造林營林、森林撫育和森林保護等費用還要靠國有林場自收自支(自給自足)，經費不足部分還需國有林場通過林地、林木等各種經營收入來實現收支平衡和資金積累。目前，尚未建立起來有利于保護和發展森林資源、有利于改善生態和民生、有利于增強林業發展活力的管理新體制，導致國有林場責、權、利仍沒有完成統一，既要承擔生態建設的社會公益性任務，又要面向市場積極創收來養活自己，同時國有林場既難以得到事業單位應該享受的扶持政策，也難以得到企業應該享有的經營自主權和靈活的經濟政策，在一定程度上束縛著國有林場的建設與發展。

(三)經營機制仍需激活

1.人事用工分配制度依然僵化

一是人事制度行政化。在人事制度上，各級林業主管部門人事管理機構統一負責管理國有林場人事工作。由于人事管理方式和手段單一，對國有林場機構編制、職務晉升、職稱評聘以及工資總額等管得過多過嚴過死，國有林場缺乏人事管理自主權，成為機關附屬物，符合國有林場特點的人事管理制度尚未建立起來。二是用工制度單一化。在用工制度上，雖然人員實行了聘用制，但并沒有打破事業單位的“鐵飯碗”，干部職工普遍抱著“一簽合同定終身”的思想，不思進取、人浮于事、效率低下的問題難以解決，干好干壞一個樣、干多干少一個樣的現象普遍存在；人員晉升提拔、評先評優、績效工資等尚未真正與德、能、勤、績、廉掛鉤，人員能上能下、能進能出的用人機制還沒有形成，有效的競爭激勵機制和自我約束機制尚未建立起來。三是分配制度平均化。在分配制度上，由各級人力資源和社會保障部門及林業主管部門核定工資分配數額，工資主要與工齡、職稱、職務等相掛鉤，尚未與實績、成效、貢獻等相結合，這種工資分配上的平均主義現象普遍存在，突出實績、獎勤罰懶、獎優罰劣的績效工資分配機制尚未建立起來，在很大程度上影響和打擊了國有林場干部職工的積極性、主動性和創造性。

2.生產經營管理機制仍然不靈活

一是計劃經濟管理模式突出。每年年初國有林場上報年度營林生產、木材產銷及經濟計劃，年度生產及經濟計劃經上級林業主管部門批準后嚴格實施，每年年底國有林場根據計劃執行情況對計劃進行一次調整，計劃調整須經上報審批后實施，嚴禁計劃外開支，一切生產經營活動都離不開計劃范疇，仍然沿襲計劃經濟管理模式。二是生產經營管理機制陳舊。各級林業主管部門依靠行政管理手段來管理國有林場各項事務，國有林場各項工作也是根據各級林業主管部門下達的目標任務和績效考評方案來展開，這種按部就班的管理模式，造成國有林場管理千篇一律、死氣沉沉，失去創新與發展生機活力，造成國有林場缺乏生產經營管理自主權，在較大程度上制約著國有林場可持續發展。

(四)支持政策仍需健全

目前，各級地方政府雖然出臺了加強國有林場管理的辦法，在一定程度上規范了國有林場生產經營管理，但是許多地方政府尚未把國有林場用電、飲水、安全及通訊等基礎設施建設和保障性安居工程納入同級政府建設計劃，也未把國有林場道路按屬性納入到相關公路網規劃，未安排專項資金用于國有林場森林防火、有害生物防治、管護站與護林點用房建設和電網改造升級工程；尚未出臺國有林場基本公共服務政策，未制定針對國有林場所欠金融債務的化解政策，未開發適合國有林場特點的信貸產品；尚未出臺國有林場發展急需的管理與技術人才引進政策，未放寬艱苦地區國有林場專業技術職務評聘條件和提高國有林場林業技能崗位結構比例，未建立公開公平、競爭擇優的用人機制和人才發展環境。因此，各級地方政府應該按照國有林場改革總體要求，加快出臺支持國有林場建設與發展的政策和措施，為國有林場持續健康高質量發展提供政策支持與保障，不斷激發國有林場發展生機與活力。

二、國有林場發展對策

(一)明確功能定位

樹立綠水青山就是金山銀山的理念，踐行像保護眼睛一樣保護生態環境、像對待生命一樣對待生態環境的戰略思想，確實把國有林場主要功能明確定位于保護和培育森林資源、維護國家生態安全，堅持生態導向、保護優先原則，以提高森林資源生態功能為出發點和落腳點，實行最嚴格的林地和林木資源保護制度，為維護國家生態安全、保護生物多樣性、建設生態文明發揮示范引領作用，讓國有林場真正從本質上回歸公益屬性，在生態建設中作出重要貢獻。

(二)理順管理體制

1.建立垂直管理模式

按照國有林場現行管理權限，明確由各級林業主管部門對國有林場實行垂直管理，經費由各級政府財政負擔，實行收支兩條線管理，真正建立管理科學、精簡高效、體制順暢、符合實際的管理模式，切實解決多頭管理、效率低下、遇事扯皮的弊端。

2.科學合理核定編制

根據國有林場功能屬性、經營規模、管理難易、森林培育、資源保護、科研試驗以及生態建設等需要，實事求是、科學合理地核定國有林場事業編制，用于聘用管理人員和專業技術人員；同時要加強編制使用監管，科學設置崗位，明確崗位職責和條件，做到定崗、定責、定人，實行人員聘用制度和崗位管理制度，建立能者上、庸者下的聘用機制。

3.完善管理監督體制

按照誰主管誰負責的原則，由所管轄林業主管部門履行國有林場所有權、管理權職責，負責指導、檢查、考核、監督、管理轄區國有林場人事、生產、經營、資金、資產等運行情況；國有林場履行法人職責，科學、靈活、有效地進行生產經營管理與開展經濟業務活動，確保國有資產保值增值。

4.健全資源監管體制

建立國有林場森林資源產權制度，真正做到森林資源產權清晰、權責明確、管理科學和監管有效。建立國有林場森林資源保護制度，把國有林場森林資源保護管理納入到當地政府和林業行政主管部門綜合考核評價范疇中，保持國有林場林地范圍、用途和經營區的長期穩定，打擊改變林地性質用途和破壞森林資源的違法行為。建立國有林場森林資源有償使用制度，明確國有林場收益分配方式，保障國有林場合法權益。建立國有林場場長森林資源離任審計制度，對國有林場場長實行森林資源離任審計，確保國有林場森林資源增長，增強國有林場發展后勁。

(三)搞活經營機制

1.深化人事制度改革

建立科學規范、權責清晰、機制靈活、運行有效、監管有力、符合實際的國有林場人事管理新機制，實行以聘用制度和崗位管理制度為主要內容的人事管理制度，各級林業主管部門要下放國有林場人事管理權，增強國有林場人事管理自主權和使用權。

2.建立科學用人機制

一是建立聘用制度。把聘用合同作為國有林場人事管理的基本依據，實現由固定用人向合同用人轉變，促進國有林場自主用人，保障職工自主擇業。二是建立崗位管理制度。嚴格控制崗位結構比例，做到按需設崗、按崗聘用，實現由身份管理向崗位管理轉變。三是建立競聘上崗制度。運用聘期考核、民主測評、領導評議等多種方法，形成一個職務能上能下、人員能進能出、待遇能升能降、優秀人才能夠脫穎而出的充滿生機與活力的用人機制。四是建立績效考核制度。出臺績效考核辦法，堅持平時考核、年度考核和聘期考核相結合，并把考核結果作為評先評優、職務晉升、職稱評聘、人員聘用、績效工資以及獎懲兌現等的依據，充分激發國有林場內部活力。五是建立獎懲制度。出臺符合國有林場實際的獎懲辦法，規范國有林場各項獎懲措施和獎懲情形，充分發揮獎懲在人事管理中的激勵和約束作用。

3.建立合理分配機制

一是建立靈活機動分配機制。形成重實績、重成效、重貢獻、向優秀人才和關鍵崗位傾斜的自主靈活且符合國有林場實際的工資分配激勵機制，擴大國有林場工資分配自主權，允許國有林場對有重大科技發明、貢獻突出的人員予以重獎。二是建立提高基層待遇機制。對長期堅守艱苦邊遠地區管護站、護林點的人員，在工資待遇上適當給予傾斜，切實提高基層一線干部職工的工作積極性、主動性和創造性。

4.放活經營管理機制

從創新優化經營管理機制入手，盡快擺脫計劃經濟管理模式，各級林業主管部門要減少行政管理手段干預國有林場事務，減少計劃手段控制國有林場生產經營管理和經濟業務活動，賦予國有林場充分的生產經營管理自主權。一是明確經營方向。把經營方向轉到生態修復和建設、保護森林提供生態服務上來，構建布局科學、結構合理、功能協調、效益顯著的森林生態體系，形成整體功能完整、穩定的森林生態系統，凸顯森林防風固沙、涵養水源、保持水土、改善生態及調節氣候等作用，突出森林生態效益和社會效益，充分發揮生態建設骨干作用。二是實行科學經營。采用科學經營理念與經營措施，實施先進營造林技術，建設優質、高效、多功能森林，不斷提升森林質量與生態功能，確保森林覆蓋率、森林生長率持續增長和林種、樹種結構趨向合理，推動森林經營走上科學化、集約化、精細化和可持續軌道，充分發揮森林經營示范作用。三是堅持市場導向。以國有林場森林經營方案為依據，科學安排林木采伐，合理利用森林資源，力爭把林木資源優勢轉化為產品優勢與經濟優勢；對于自主經營的商品用材林，引入市場機制，按市場化運作，根據國內國際市場行情，開發市場適銷對路的林木新產品，實現經濟效益最大化。

(四)健全支持政策

1.扶持基礎設施建設

由各級政府把國有林場用電、飲水、安全、通訊等基礎設施建設和保障性安居工程納入當年同級政府建設計劃，節省國有林場基礎設施建設費用；把國有林場道路按屬性納入相關公路網規劃，并予以資金支持，減輕國有林場道路建設投資負擔；每年安排專項資金用于國有林場森林防火、有害生物防治、管護站與護林點用房建設和電網改造升級工程，減少國有林場非生產性開支。

2.出臺財政金融政策

由各級政府財政安排資金用于統籌解決國有林場改革成本，把貧困國有林場扶貧工作納入各級政府扶貧工作計劃，使貧困國有林場盡早脫貧；加快出臺支農惠農政策和國有林場基本公共服務政策，從多方面減輕國有林場公共建設負擔；適時制定國有林場所欠金融債務的化解政策，并開發適合國有林場特點的信貸產品，從金融政策上支持國有林場做大做強。

3.優化人才隊伍結構

由各級人力資源和社會保障部門、林業主管部門出臺國有林場發展急需管理與技術人才引進政策，吸引人才為國有林場事業作出貢獻；盡快放寬艱苦地區國有林場專業技術職務評聘條件，提高國有林場林業技能崗位結構比例，激發專業技術人員的潛能；盡早建立公開透明、公平公正、靈活高效的用人機制和人才發展環境，形成人盡其才、才盡其用、競相奮斗的良好格局。