美朝首腦會晤能否成為朝核問題的轉折點

張業亮

2018年3月8日，韓國國家安保室長鄭義溶在白宮外草坪宣布，朝鮮領導人金正恩邀請特朗普見面，愿意就無核化與美國開展對話，特朗普接受了這一邀請，美朝領導人將在5月底前舉行會晤。白宮新聞秘書薩拉·桑德斯在當天晚些時候確認了這一消息，但強調會晤的時間、地點待定，“在此期間，對朝的所有制裁和極限施壓必須保留”。這一出人意料的消息震驚了全世界，是韓國平昌冬奧會前后朝韓關系出現和解態勢后半島局勢又一驚人發展。如果成行的話，這將是在任美國總統與朝鮮領導人的首次會晤，標志朝鮮戰爭后一直相互敵對的兩國關系邁出松動的一大步，對驅散一年多來彌漫在半島上空的劍拔弩張的戰爭烏云，進一步緩和半島緊張局勢，為美朝之間進一步就朝核問題開展直接的持續的對話和談判，最終實現半島無核化提供了潛在的可能。計劃中的美朝首腦會晤能否如期舉行？它是否能成為美朝關系和朝核問題的轉折點？這些成為國際社會關注的焦點。

冷戰后朝鮮半島局勢的一個主導性因素

美朝關系是決定冷戰后朝鮮半島局勢的主導性因素，而在美朝關系中，核和導彈問題是一條主線，美國對朝政策及其所導致的美朝關系變化則是理解朝核和導彈問題的關鍵。

冷戰結束后，盡管東北亞格局、該地區大國關系和半島南北關系發生較大變化，美仍延續冷戰時期對朝實行的政治對立、外交孤立、軍事威懾和經濟制裁政策，美朝關系一直處于相互敵對和緊張對峙的狀態。為確保自身安全，朝鮮把開發核武器作為應對日趨上升的美國軍事威脅、保護朝鮮免受美國和其他敵對國家軍事打擊、防止美國進行政權更迭和確保國家生存的關鍵以及與美國討價還價的籌碼。核開發成為朝鮮三代領導人的目標。在金日成執政時期，朝鮮開始建設核反應堆，但他生前沒有看到第一次核試驗。在金正日執政初期，盡管美國發現朝鮮進行核開發，但被朝鮮否認。2003年，朝鮮宣布退出《不擴散核武器條約》，到2005年朝鮮承認擁有核武器，并在2006年進行了第一次核試驗。因此，從上世紀90年代中期起，美歷屆政府一直試圖通過對朝實施廣泛的經濟制裁、加強美日和美韓軍事合作以及對朝出口實施管控和談判等措施阻止朝鮮推進核武器計劃，但都沒有獲得成功。

金正恩上臺后，實施經濟發展與核武器開發并行戰略，加速核導開發。到目前為止，朝鮮共進行了6次核試驗，其中4次是在金正恩上臺后進行的。此外，自金正恩2011年12月上臺以來到2017年8月，朝鮮還進行了80次導彈試射，并持續開發新一代固體燃料導彈、潛射導彈和陸基導彈。朝核導開發的目標是獲得能直接對美國本土進行核打擊的可生存的、可信的威懾能力，并取得一系列重大的技術突破。特別是去年7月和8月進行的洲際導彈試射，表明朝鮮已經具有或接近具有打擊美國本土的核能力。雖然目前朝鮮仍面臨核彈頭小型化和導彈重返大氣層等技術障礙，但美國防部官員和專家普遍認為，朝鮮能制造出把美國全部領土都放在其打擊范圍內的核導彈只是一個時間問題，從而加大了特朗普政府解決朝核問題的緊迫感。

特朗普就任后，把朝核問題作為美國國家安全面臨的最主要威脅之一，宣稱前幾屆政府的對朝政策是個失敗，對朝“戰略容忍時期已經結束”，在對朝核能力和美對朝政策重新進行審議的基礎上，決定對朝實施“極限施壓加接觸”（maximum pressure plus engagement）的政策，即在進一步推動聯合國和國際社會加強對朝經濟制裁以及強化與東亞盟國的協調和合作的同時，保持高壓態勢，強調不排除對朝核設施進行軍事打擊的可能，以迫使朝鮮停止核武器開發，最終放棄核武器。特朗普還發表了對朝一系列強硬講話，加劇了美朝對峙，致使在過去的一年里朝鮮半島劍拔弩張，瀕臨核戰爭邊緣。

“極限施壓”政策奏效的結果如何？

特朗普并不是第一個受到朝鮮領導人邀請的美國總統，但他是第一個接受邀請的美國總統。戰后70多年來，從沒有一個美國在任總統與朝鮮領導人會面過。奧巴馬政府時期，比爾·克林頓和杰米·卡特為尋求朝鮮釋放被關押的美國人分別在2009年和2011年先后訪朝，并分別與當時的朝鮮領導人金日成和金正日見過面，但克林頓和卡特都是在卸任后。是什么動因促使朝鮮在此時發出邀請，而特朗普迅速接受這一邀請呢？

對朝鮮突然提出首腦會晤，包括特朗普在內的不少美政要和專家認為，這是特朗普政府對朝“極限施壓”政策開始發揮作用的結果。今年1月9日，在韓朝雙方就朝鮮派遣代表團參加平昌冬奧會事宜在板門店舉行的高級別會談后，特朗普在內閣會議上說，正是他的政府對朝鮮的施壓政策才使韓朝進行這次對話，“沒有美國的施壓，韓朝談判不會舉行”。對金正恩此次的會面邀請，特朗普稱這是朝鮮“回應他的政府實施的極限施壓政策”。美參議員、參議員外委會主席鮑勃·考克（Bob Corker）也稱，美國對朝制裁“正在生效”，特朗普“極限施壓”的制裁戰略極大地削弱了朝鮮經濟，迫使其談判。從這點來看，特朗普接受邀請是希望通過與朝鮮領導人的面對面會談，闡明美國的政策意圖，加大對朝鮮施壓的力度，迫使朝鮮凍結核導開發，最終放棄核武器。

其次，雖然特朗普政府在強化對朝制裁的同時，始終強調不排除對朝核設施實施軍事打擊的可能，但也認識到軍事打擊選項的困難。一是朝鮮經過多年的核開發，目前已擁有一定數量的核武器。據曾在克林頓政府國防部擔任負責反擴散的助理國防部長邁克爾·沃勒斯坦（Michel B. Wallerstein）2015年估計，朝鮮擁有6～10件核武器，預計2016年可能達到20多件。如此規模的核武庫，在實施軍事打擊之前，要精確地指出每件核武器的確切位置是非常困難的。此外，朝鮮為增強其核威懾能力的可靠性，除洲際導彈外，還努力開發潛射導彈和可移動的陸基導彈等運載工具，加大了朝鮮核武器在遭受打擊時的生存能力，也增加了美對朝核武器實施軍事打擊的困難。如果不能在軍事行動中一次性地全部打掉朝鮮核武器，美國及其盟國就可能面臨朝鮮核武器的反擊。二是對朝核設施的有限軍事打擊可能引發朝鮮半島爆發一場大的軍事沖突。美國目前在韓國駐軍2.8萬人，首爾的人口2000多萬，其中在首爾的美國公民數量高達30萬，朝鮮擁有120萬軍隊，首爾距離南北分界的非軍事區僅35公里，處于朝鮮大炮有效射程之內，即使美國軍隊摧毀了朝鮮的核設施，也將造成巨大的人員傷亡。因此，對朝核設施進行軍事打擊是一個萬不得已的選項，在特朗普政府內部也引發激烈的爭議。在這樣的情況下，特朗普自然會接過金正恩送來的橄欖枝。

最后，從美國國內政治的原因來看，特朗普同意與朝鮮領導人會晤還可能出于中期選舉和競選連任的考慮。特朗普自就任以來民調支持率一直低迷，除了稅改法以外，在國內立法上的成就不大。如果在朝核問題上取得突破，將是特朗普在外交上一個重要成就，有助于提高特朗普本人的民調支持率，為2020年競選連任積攢政治資產。目前2018年中期選舉已經在緊鑼密鼓地進行，民主黨期望通過此次選舉奪回在眾議院的控制權。共和黨在3月初舉行的賓夕法尼亞國會眾議院特別選舉中失利，給共和黨能否繼續主導眾議院帶來不祥的預兆。如果眾議院失守，將會給特朗普今后政策議程的推進帶來更大的障礙。美國國會不少共和黨議員認為，朝鮮之所以愿意坐到談判桌前，與國會推動的對朝制裁法案不無相關。因此，在朝核問題上取得突破，有助于共和黨在選舉中占得先機，保持在參眾兩院的主導地位。

到目前為止，朝鮮官方對邀請特朗普會晤的動因并沒有做出說明。從朝鮮核開發目標、核能力和朝鮮媒體有限的評論來分析，朝鮮可能期望通過美朝首腦會晤達到以下幾個目標：

首先，通過舉行美朝首腦會晤顯示朝鮮是與美國平起平坐的核國家。自克林頓政府以來，邀請美國總統來訪已成為朝鮮近20年來外交的一個優先課題，朝鮮希望通過與美國領導人會晤表明朝鮮是一個合法的核國家，“造成它被美國視為平等的印象”。2015年12月，在朝鮮試爆了一顆氫彈之后，金正恩稱，朝鮮是“一個強大的核武器國家，隨時可以用原子彈和氫彈可靠地捍衛其主權和國家尊嚴”。去年11月，金正恩宣布朝鮮已經“完成”了導彈項目，目前已做好應對美國的準備，即在平等的基礎上，作為核國家對核國家與美國打交道。在朝鮮核導開發取得重大突破，業已擁有對美一定的威懾能力的時候，邀請特朗普進行美朝首腦會晤被朝鮮視為邁向這個方向的一大步。針對美韓認為國際制裁和其他壓力導致朝鮮做出和平努力的說法，朝中社3月21日發表社論予以駁斥，稱這是“朝鮮實力和自信的結果”。朝鮮駐美人員在《華盛頓郵報》撰文稱，這一邀請是金正恩“博大思想和決心”對朝鮮半島的和平和安全做出貢獻的決策的結果，“舉行會面的決定與朝鮮堅持的通過談判解決問題的原則一致”，通過“我們最高領導人的這一偉大的有勇氣的決定，我們可以采取新的方面確保半島和東亞地區和平與安全”。

其次，尋求通過會晤，與美就簽署和平協議開展談判。朝鮮戰爭結束后，美朝之間就和平條約開展談判訂有協議。受朝核武器開發影響，美國希望在朝鮮去核化后才可以簽訂和平條約，而朝鮮則把簽訂和平條約作為去核化的前提，致使簽訂和平協議談判之事一直沒有實現。此外，簽訂和平協議還涉及美國在韓國的軍事存在、針對朝鮮的持續的美韓軍事演習等具體問題。朝鮮開發核武器的終極目的是抵御來自美國及其盟國的軍事入侵的威脅，確保自身的安全。朝鮮認為，核導開發項目是“朝鮮擁有的最有力的討價還價籌碼”，“可以被用來迫使美國做出妥協”。因此，在目前朝鮮擁有對美國一定核威懾能力的情況下，金正恩還希望通過這次會晤能開啟與美締結和平協議的談判，保障其安全，進而建立外交關系。

再次，尋求美國和國際社會減少或解除對朝鮮的經濟制裁。金正恩執政后，實行了一些經濟改革，例如允許一些農民保留一定數量的產品，政府批準建立的市場的數量翻番，在某種形式的私人企業工作的人數增多等，經濟有所改善，2016年經濟增長3.9%，是17年來經濟增速最快的一年。但另一方面，美國和聯合國的經濟制裁對朝鮮經濟的發展也帶來不少困難，造成不少工廠停產、物價上升，貨幣大幅貶值。金正恩在2018年新年講話中公開承認，朝鮮面臨“最嚴厲的挑戰”和“由制裁和遏制造成的困難的生活條件”。因此，朝鮮還希望通過這次首腦會晤開啟美朝直接對話，通過在無核化問題上的有限讓步減少或解除美國對朝鮮的經濟制裁。

最后，占領道德制高點和輿論主動權，同時在美韓關系中打入一個楔子。主張接觸與對話是文在寅政府對朝政策的核心。文在寅認為，“單純施壓”的政策在遏制朝核計劃方面已經失敗，主張從“單純的施壓”向“施壓加接觸”的政策轉變，使朝鮮回到談判桌前，通過對話和談判實現半島無核化。在北南會談開始后，文在寅積極推動美朝首腦會晤，文在寅在一份聲明中稱，即將到來的美朝峰會將是“朝鮮半島和平的一個歷史性的里程碑”。因此，朝鮮此時發出舉行美朝首腦會晤的邀請還可能抱有以下的意圖，即在北南雙方借助冬奧會外交開啟了接觸和對話的進程下，如果特朗普拒絕了金正恩會晤的邀請，將會在美韓之間產生“嚴重的裂痕”，同時指責美國阻撓半島和平的努力，并借機恢復核導試驗。

前景未可樂觀

由于美朝之間長期敵對狀態導致的相互之間嚴重的不信任，以及雙方在朝核問題上的目標不一，此次美朝首腦的歷史性會晤能否如期舉行，能否開啟美朝之間就無核化開展直接、持續和有意義的對話，朝鮮是否會停止核開發和放棄核武器仍存在較大的變數。

首先，美朝之間由于長期敵對狀態導致的相互嚴重的不信任將是此次首腦會晤的最大障礙。

從美朝談判解決朝核開發的歷史情況來看，美朝曾于1994年談判簽署《核框架協議》（the Agreed Framework）。根據該協議，朝鮮同意不退出《不擴散核武器條約》和凍結核項目，作為交換，美國對朝實施能源援助，包括兩座輕水反應堆。但后來美發現朝鮮在金倉里建設一個秘密地下核設施，并進行導彈試驗，導致《核框架協議》破裂。朝鮮于2003年1月宣布退出《不擴散核武器條約》，并重啟其核設施。在小布什政府時期，朝鮮于2006年進行了第一次地下核試驗。在僵局和危機交替的時期，于2003年8月開始的“朝核問題六方會談”經過艱苦談判取得關鍵突破，朝鮮承諾放棄“全部核武器和現有的核項目”和回到《不擴散核武器條約》。但朝鮮又于2009年發射火箭并阻止國際原子能署的核查，在受到國際社會的譴責后，六方會談中止。朝鮮后宣稱它不會重返六方會談，并不再受六方會談協議約束。

鑒于歷史的教訓，美國朝野不少人對朝鮮突然提議舉行首腦會晤疑慮頗深，擔心朝鮮故伎重演，認為朝鮮此舉的真實意圖還不清楚，懷疑朝鮮是否真的會坐到談判桌前，也不相信朝鮮真的會履行承諾；不少人懷疑朝鮮此舉是為了完善其核武器而爭取時間；大多數人對美朝首腦會晤是否會產生具體的成果、金正恩是否會放棄核武器表示懷疑，擔憂歷史的重演。美國會眾議院外交事務委員會主席愛德華·羅伊斯（Ed Royce）說：“朝鮮政權一再使用談判和不兌現的承諾來獲得讓步和爭取時間，我們必須打破這一循環。”

其次，雙方在恢復美朝對話的前提條件不同。

多年來，美國和朝鮮就恢復核對話一直爭論不休，美國堅持朝鮮重新遵守它2005年做出的無核化承諾。特朗普政府與其前任一樣，也宣稱朝鮮必須首先放棄其核武器和導彈項目才開始對話。2017年5月18日，時任美國務卿的雷克斯·蒂勒森在會見韓國總統特使洪錫炫（Hong Seok-hyun）時重申了美國的政策，稱如果朝鮮停止核導試驗，美國可以開始與朝鮮對話，首次就美朝對話提出了具體條件。8月，在朝鮮第二次成功發射洲際導彈后，蒂勒森在國務院吹風會上稱，如果朝鮮放棄核計劃的話，美國同意與朝鮮進行對話。幾天后，蒂勒森在馬尼拉東盟外長會期間說，如果朝鮮想與美國舉行談判的話，必須停止導彈試驗，這是“首要的和最強烈的信號”。在平昌冬奧會閉幕后，朝鮮通過韓國向美國傳話，表達了與美國舉行會談的“充分的意愿”。2月25日，特朗普在與美國州長的會面中稱，這些談判將只有“在正確的條件下”才能進行。對此次美朝首腦會晤，特朗普政府為避免美內部對特朗普過快接受邀請的批評，一再聲稱美國堅持現有的對朝“極限施壓”政策，副總統彭斯明確表示，特朗普政府“對朝鮮政權的態勢將不會改變直到美國看到朝鮮邁向無核化的具體步驟”。同時，對朝鮮做出的在會談期間不進行核導試驗的承諾，美要求朝鮮拿出“具體的、可核查的”行動。特朗普稱，在會晤開始前，他希望看到朝鮮邁向無核化的“可信的舉動”。美參議員科里·加德勒（Cory Gardner）稱，特朗普與金正恩會晤“入場價”必須是“朝鮮半島完全、可核查和不可逆轉的無核化”。

朝鮮一直要求在不設前提條件，即不停止核和導彈活動情況下與美國開展談判。2017年5月13日，朝鮮外交部特使崔善熙（Choe Son Hui）在北京稱，“如果條件擺在那里的話”，朝鮮將和美國談判，但崔善熙并沒有具體指明朝鮮希望從美國那里得到哪些條件。朝鮮雖然承諾在此次首腦會晤期間不進行核導試驗，但沒有說明之后是否恢復核導試驗。上述事實說明計劃中的美朝首腦會晤能否如期舉行，以及會晤能否開啟美朝之間就無核化開展直接、持續和有成果的對話仍存在極大的變數。

最后，美朝在核問題上的目標不一致。

朝核問題的實質是國際社會去核化的努力與朝鮮持續不斷的核導開發之間的矛盾。美國一直把朝鮮核武器開發視為對國際不擴散體制的挑戰以及對美國安全和地區穩定的最大威脅。因此，美國對朝鮮核政策的目標是“完全的、可核查的、不可逆轉的無核化”。去核化是美國到目前為止對朝核開發的政策，它不僅要求朝鮮停止核導開發，而且放棄核武器。

朝鮮則把核武器開發作為抵御對其生存威脅的最好的威懾。朝鮮政府發言人稱：“作為擁有最強大的洲際彈道火箭并能運用核彈頭摧毀世界任何地方的有尊嚴的核大國，朝鮮將從根本上中止美國的核威脅和訛詐，可信地保衛朝鮮半島和該地區的和平與穩定。”因此朝鮮不會輕易地放棄核武器或將棄核作為與美談判的條件，特別是在目前朝鮮已經獲得具有打擊美國本土的核威懾能力的情況下。2017年7月，朝鮮在成功試射第一枚洲際彈道導彈后，金正恩稱此次試驗是“朝鮮人民反對以美國為首的帝國主義的斗爭中又一偉大勝利”，朝鮮“將不會就核武器和彈道火箭進行談判，除非美國無限期中止對朝敵視和核威脅”，聲稱朝鮮將“向美國顯示它的勇氣”，將不會把核開發用來談判。此次美朝首腦會晤，朝鮮雖然同意就無核化進行談判，并希望得到安全保障作為朝核裁軍談判的回報，但沒有承諾放棄核武器。美國國家情報總監丹·科茨（Dan Coats）在參議院召開的聽證會上說，他對金正恩放棄核武器“抱有極少的信心”。

鑒于雙方目標上的分歧，即使本次美朝首腦會晤能夠重啟對話的大門，能否在半島無核化問題上取得積極的進展還存在巨大的問號。朝鮮現有核武器的規模也使朝鮮放棄核導彈開發、最終在朝鮮半島實現無核化的努力更加復雜化。比較有可能出現的前景是：朝鮮在核武器開發達到一定的階段后，凍結核開發并以此為條件換取國際社會對朝經濟制裁的取消和經援助。朝鮮還可能在未來與美國開展的無核化談判中，提出一些美國不可能接受的要求作為凍結核開發和棄核的條件，如要求美國撤出在韓國駐軍或者結束美韓安全條約，停止美韓定期軍演等。這樣的話，美朝無核化談判將隨時會破裂。因此可以說，隨著美朝首腦會晤的緊張籌備，美朝之間新一輪的博弈正在展開。正如美參議員愛德華·馬基（Ed Markey）所說的那樣，這一邀請不過是“漫長的外交過程的開端”。

（作者系清華大學中美關系研究中心學術委員會委員）

責任編輯：彭安玉