以新發展理念培育外資利用新優勢

丁宏　張莉

黨的十九大報告提出要堅持新發展理念，主動參與和推動經濟全球化進程，發展更高層次的開放型經濟，推動形成全面開放新格局。改革開放以來，利用外資一直是江蘇的鮮明特色和突出優勢，主要指標連續多年保持全國前列，為全省經濟發展起到了至關重要的支撐作用。近年來，受國內外復雜形勢的影響，江蘇利用外資工作正處于轉型升級和爬坡過坎的新階段，規模總量增幅呈下降態勢，與廣東省重新處于你追我趕的局面。在新的發展形勢下，如何進一步強調“更高層次”和“全面開放”，積極有效提升利用外資質量，是貫徹落實十九大精神，著力構建江蘇開放發展新優勢，率先形成全面開放新格局的關鍵戰略，也是推動高質量發展，加快“強富美高”新江蘇建設的重要舉措。

一、新形勢下江蘇利用外資工作面臨的新機遇

全球跨國投資活動溫和復蘇為江蘇擴大利用外資規模和提升質量提供了重要的戰略窗口期。近期全球經濟呈現金融危機以來最明顯的穩定復蘇態勢，伴隨著貿易增長的復蘇以及企業利潤的上升，外商投資也將進入新的上行小周期。據聯合國貿發會議發布的《2017年世界投資報告》指出，2017年全球外國直接投資流量將扭轉去年的下降態勢，預計恢復增長到5%，達1.8萬億美元；2018年將進一步增加到1.85萬億美元。特別是江蘇外資的重要來源地日本、法國、韓國和中國臺灣等對外投資率先恢復流動性，為江蘇在錯綜復雜的全球經濟形勢下抓住機遇、化解挑戰，繼續擴大利用外資規模和提升質量提供了難得的窗口機遇期。

我國在全球經濟治理體系中話語權顯著提升以及吸引外資政策重要轉型為江蘇提升利用外資質量指明了新方向。隨著我國近年來對世界經濟增長的貢獻率逐步提高，在全球經濟治理體系中的制度性話語權顯著提升，將在應對全球性挑戰中承擔更多責任。2017年國發5號、39號文和《外商投資產業指導目錄（2017修訂）》等政策文件的密集發布，標志著我國正處在從傳統外資管理體制向新的基于負面清單的開放型外資管理體制的重要轉型階段。十九大報告明確提出要實行高水平的貿易和投資自由化、便利化政策，大幅度放寬市場準入，保護外商投資合法權益。國家利用外資的一系列新思路和新舉措為江蘇進一步拓寬對外開放領域，加快與國際經貿規則接軌步伐，提升利用外資質量，打造具有國際競爭力的營商環境指明了新方向，注入了新動力。

以揚子江城市群為龍頭的區域戰略調整為江蘇外資產業集聚發展開啟了新格局。日前江蘇省委、省政府出臺了《關于加快建設揚子江城市群的意見》，旨在通過分工與合作，形成整體聯動、分工有序、集聚高效的網絡化城市群框架，是江蘇區域協調發展的新戰略布局。對跨國公司而言，隨著區域分割市場整合為區域統一市場，有利于在更大范圍內實現資源的優化配置。以揚子江城市群為龍頭的“1+3”功能區戰略調整，有利于外資在江蘇探索產業鏈集聚發展的新態勢和產業圈協同發展的新模式，從而打造江蘇區域協作利用外資的競爭新優勢。

江蘇圍繞“兩聚一高”目標的產業結構不斷優化進程為提高利用外資水平拓展了新空間。隨著供給側結構性改革持續深入推進，江蘇產業結構實現了“三二一”的標志性轉變，高新技術產業和戰略性新興產業比重不斷上升，經濟結構持續轉型升級，推動了江蘇要素比較優勢從低素質勞動力向中高技能勞動力轉變，從低成本優勢向技術優勢轉變，為更好地吸引高水平外資拓展了新空間。從實踐上看，外資在江蘇的流動經歷了一個適應江蘇經濟結構轉型的過程，有出有進。總體上，外資持續向資本、技術密集型行業和高附加值領域傾斜，外商投資企業經濟社會貢獻度不斷提升，說明許多企業仍把江蘇作為重要的投資目的地，并且意識到江蘇的變化，主動調整投資結構，實現在全球產業價值鏈分工環節上的攀升。

二、新形勢下江蘇提升利用外資質量面臨諸多挑戰

以“美國優先”為代表的發達經濟體產業政策變化帶來的跨國資本流向變化，對江蘇吸引外資的重點領域產生了明顯的競爭壓力。金融危機以來，發達國家傳統制造業失業率上升為表，內部全球化利益分配不均衡為里，導致了“美國優先”的特朗普上臺和英國脫歐，從而加劇了發達國家保護主義產業政策選擇的傾向性，發達國家對外投資整體疲弱。隨著“重振制造業”戰略的實施和美國稅收改革政策的實施，發達國家資本回流傾向明顯，新材料、環保、信息、生命科學等高技術制造業成為跨國資本流入的熱點，對江蘇利用外資的重點領域產生了虹吸效應。2016年，發達經濟體外商直接投資繼2015年的大幅增長之后進一步上揚，占全球流入量份額擴大到六成。

周邊國家和地區吸引外資力度加大，對江蘇外資繼續保持領先優勢提出了嚴峻的挑戰。國內以上海、廣東和浙江等“1+3+7”自貿區省份地區憑借制度和區位優勢，在利用外資，特別是高端服務業外資方面形成了先發優勢。除了我國中西部地區，東南亞等發展中國家、巴西和印度等新興經濟體也憑借低成本優勢，紛紛大力推行投資自由化和便利化政策，均對江蘇產業鏈低端環節利用外資產生了較大競爭壓力。不僅使以加工類產品為主的勞動密集型產業向東南亞國家和我國中西部轉移，還使原來的一些外資龍頭項目向其他區域轉移，這些變化都使江蘇在新一輪利用外資的國際國內競爭中面臨新的不確定因素。

江蘇現有外資結構的不平衡不充分因素影響了存量外資進一步發揮示范帶動作用。從行業結構上看，雖然從2011年起，江蘇服務業實際利用外資流量占比就開始超過制造業，但是從現有的存量來看，總體上江蘇外資仍保持以制造業為主的產業結構，服務業外資中傳統服務業占比依然較高，生產性服務業比重并不理想，加上缺乏行業龍頭和領軍企業，限制了產業集聚格局的形成和集群的升級，服務業和制造業雙輪驅動的協同效應還未發揮應有作用。從地區結構上看，代表高質量外資來源地的歐美地區比重仍不高，也給江蘇利用外資帶來較大的風險。2016年，江蘇利用外資最重要的中國香港、新加坡等國家和地區，接受發達國家跨國資本的規模明顯下降，特別是第一大來源地香港減少接近四成，對江蘇利用外資產生了顯著的間接擠出效應。

國際經貿規則變化帶來的營商環境高標準對江蘇提升利用外資質量提出了更高的要求。隨著電子信息技術迅速發展及經濟全球一體化步伐的加快，貿易上，國際市場在環境保護、知識產權、勞工權益等方面的準入門檻越來越高；投資上，跨國資本主導的產業發展新趨勢也對江蘇外資管理的體制機制提出了更高的要求。培育引資競爭新優勢，不是競相攀比優惠政策，而是要營造穩定公平透明、法治化、可預期的營商環境。新形勢下江蘇在利用外資領域加快體制機制創新、改進電子政務、維護數據安全、加大知識產權保護、維護文化價值觀等方面的緊迫性和壓力進一步加大。

三、以新發展理念培育江蘇利用外資競爭新優勢

堅持制造領域開放與服務領域開放更好結合，繼續爭取服務業擴大開放綜合試點，積極破除服務業利用外資“玻璃門”，進一步優化江蘇利用外資結構。全球制造業向服務化轉型的趨勢愈加明顯，服務正成為制造業競爭優勢的核心來源。要以制造業與服務業協同開放，推動產業邁上中高端，助力現代化經濟體系建設。借鑒北京經驗，繼續爭取國家服務業擴大開放綜合試點，加大開放力度，拓展開放廣度，推進開放深度，著力提升現代服務業利用外資水平。瞄準歐美等發達國家和地區，重點對接世界500強企業，鼓勵外資更多投向高端裝備制造、新一代信息技術、新材料、生物醫藥等先進制造業領域。加強與江蘇高端制造業配套的商貿物流、知識與信息服務、金融服務、國際市場服務等相關的現代生產性服務業的引進，提升產業鏈服務水平。

堅持優化區域開放布局新理念，以揚子江城市群為龍頭的江蘇區域功能調整戰略為導向，建立區域利用外資協調機制。江蘇按功能謀劃以揚子江城市群為龍頭的“1+3”全省區域發展新格局，有利于打破傳統的地理分界、行政壁壘，促進各地發揮各自優勢，實現差異發展、協調發展和融合發展。以“1+3”功能區戰略為導向，加強利用外資的頂層設計，建立區域利用外資的協調機制，分類指導優化國家級新區、開發區、高新區、海關監管區等利用外資高端平臺，打造吸引外資的“強磁場”，把蘇南、蘇中、蘇北三大區域發展的梯度扭轉為吸引外資的新優勢，有利于外資在江蘇打造產業鏈集聚發展的新態勢和產業圈協同發展的新模式，實現外資在江蘇的深耕發展。

加強“引資+引技+引智”聯動，鼓勵外資研發中心和高水平園區建設，構建開放創新生態系統，提升外資對江蘇聚力創新戰略的貢獻度。支持外商投資企業建設研發中心，探索支持外商投資企業參與江蘇科技計劃項目。參照上海支持外資研發中心政策，吸引海外知名大學、研發機構、跨國公司在江蘇設立全球性或區域性研發中心，鼓勵外商把更高技術水平、更高附加值含量的生產設計環節和研發機構在江蘇布局，使外資研發機構成為江蘇自主創新體系的組成部分，促進江蘇創新型省份建設。學習借鑒廣東、浙江創新載體發展經驗，依托江蘇中外合作產業園區和特色小鎮，打造跨國企業主導產業鏈的價值創新園區。

堅持“引進來”與“走出去”更好結合，鼓勵本土企業海外并購后進行逆向投資，吸引國際高端生產要素。利用好發達國家再工業化、吸引外資的機遇期，鼓勵本土企業走出去，并購海外優質資產，整合上下游產業鏈，逐步成為價值鏈的控制者，“虹吸”國際上先進的高級生產要素。加強對海外并購的引導，重在擴大市場渠道、提高創新能力、打造國際品牌，增強企業核心競爭力。同時，利用內需市場吸引力，將國外的高端生產要素、生產環節和總部經濟引入省內，為江蘇高水平引資提供支持，實現“引進來”與“走出去”的良性互動，更加主動地參與國際產業分工和資源配置，提升江蘇在全球價值鏈和創新鏈中的地位。

探索招商引資體制機制新突破，組建新型投資促進機構，提升引資市場化和精細化水平，為江蘇利用外資工作提供新動力。組建優化省、市、縣投資促進機構，建立新型招商引資政策體系，進一步強化高端人才、產業用地、項目引薦等政策保障和激勵措施，深化投資促進機構人事和薪酬制度改革，實行領導班子任期制、員工崗位聘用制和績效工資制；鼓勵地方大膽試、敢于闖、自主改，形成更多制度創新成果，支持各市、縣、開發區（園區）在國家政策允許范圍內因地制宜制定出臺地方招商引資政策。堅持國際化、專業化和市場化方向，建設高素質招商引資專業隊伍。支持地方試點招商外包。建立產業招商聯盟和招商引資智庫，對招商引資成績突出的單位和個人給予激勵。

深化復制推廣自貿區經驗，加快外資領域“放管服”改革進度，進一步建設國際化法治化投資營商環境，打造最佳利用外資省份。十九大報告提出：“賦予自貿試驗區更大改革自主權，探索建設自由貿易港。”要積極對接國際先進理念和通行規則，加快復制推廣自貿區經驗，進一步簡政放權，加快外資領域“放管服”改革進度，積極探索建立與國際高標準投資和貿易規則體系相適應的管理體系，運用互聯網和大數據手段建立健全外資事中、事后監管體系，建設穩定、透明、可預期的國際化法治化營商環境。加快形成有利于培育江蘇利用外資新的比較優勢和競爭優勢的制度安排，打造開放層次更高、營商環境更優、輻射作用更強的開放新高地。

（丁宏：江蘇省社會科學院科研處副處長，研究員；張莉：江蘇省社會科學院世界經濟研究所博士）

責任編輯：戴群英