打贏藍天保衛戰 助推南京高質量發展

中共南京市委研究室　南京市環保局聯合調研組

習近平總書記指出，良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。藍天白云是人們對美麗中國最樸素的理解，大氣環境是老百姓感受最直接、關注最密切的領域之一。作為國家森林城市、國家生態城市，生態環境是南京的一張亮麗名片，優良空氣是南京的寶貴財富。生態興則文明興，生態衰則文明衰。大氣污染防治是改善生態環境的重要一環，是助推南京高質量發展的關鍵所在。為貫徹落實好黨的十九大提出的“打贏藍天保衛戰”目標，打好污染防治攻堅戰，南京市汲取先進經驗，加強全市大氣治理，對提升全市大氣環境質量做出了有益的嘗試，取得明顯成效，但依然存在短板。

一、南京市大氣污染防治成效明顯，形勢依然嚴峻

近年來，南京市深入學習貫徹黨的十九大精神和習近平總書記對生態文明建設的重要指示精神，持續實施大氣污染防治行動計劃和藍天工程，主動對標先進城市，著力補齊生態短板，大氣治理取得階段性成效。2017年，空氣優良天數264天，同比增加22天，優良率72.3%，PM2.5年均濃度41.2微克/立方米，同比下降14.0%，較2013年下降46.8%，超額完成“大氣十條”目標。但必須清醒地看到，生態環境仍是南京市高水平全面建成小康社會的突出短板，大氣環境更是短板中的短板，形勢依然嚴峻，任務十分艱巨，加強大氣污染防治刻不容緩。

中央和江蘇省委大氣污染防治決心之大、要求之高前所未有。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，把生態文明建設擺上了前所未有的重要位置，謀劃開展了一系列具有根本性、長遠性、開創性的工作。習近平總書記在黨的十九大報告中提出了加快生態文明體制改革、建設美麗中國新的目標任務舉措，進一步昭示了黨中央加強生態文明建設的意志和決心。污染防治攻堅戰是中央提出的三大攻堅戰之一，打贏藍天保衛戰是打好污染防治攻堅戰的重點。2017年中央經濟工作會議對大氣污染防治做出重大部署，提出一系列硬性指標。江蘇省委、省政府在研究2018年和今后三年全省大氣治理工作中，明確希望南京能夠在全省率先達標，提出了更高的目標要求。打贏藍天保衛戰，中央、省委有要求，南京必須有行動，這是一項重大政治任務，是貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨中央、省委決策部署的具體體現。南京作為省會城市、江蘇窗口，必須進一步提高政治站位，一著不讓把中央和省委要求落到實處，堅決打好大氣治理這場硬仗。

改善大氣質量、實現“強富美高”標準之嚴、任務之巨前所未有。“強富美高”是習近平總書記對江蘇提出的殷切期望，是建設新南京的總要求，“環境美”是建設新南京的重要方面，空氣環境質量改善關系重大。南京市委、市政府提出“十三五”末空氣質量優良率要達到80%的目標，而2013—2016年，平均優良率僅為59.4%，盡管2017年完成了年度硬性目標，但是總體任務仍然很重。特別是2018年以來，全市大氣環境治理開局不利，截至2月底，優良率僅為59.3%，同比下降13.6個百分點，PM2.5等多項污染物指標較2017年同期大幅上升，2018年要完成空氣質量優良率達75%、PM2.5年均濃度控制在40微克/立方米以內的目標，困難重重，壓力巨大。環境就是民生，藍天也是幸福。大氣污染防治成效如何，最終還要看老百姓滿不滿意。當前，全市環境投訴量居高不下，公眾環境滿意度不高，對餐飲油煙等污染問題反映強烈，大氣污染問題已成為民生之患、民心之痛。我們必須像對待生命一樣對待生態環境，著力解決大氣環境突出問題，提供更多優質生態產品，確保實現高水平全面建成小康社會的環境目標，使“強富美高”新南京建設得到人民認可，經得起歷史檢驗。

深化大氣污染防治瓶頸制約之多、源頭治理之難前所未有。南京市大氣環境受多方因素制約，空氣質量改善難度較大。從客觀上看，一是自然擴散條件差。主城三面環山，一面臨水，阻礙大氣污染物向周邊地區輸送和擴散，污染物易在市區滯留堆積。二是產業結構偏重。南京重工業占工業比重達77.1%，鋼鐵、石化產能仍然偏高。三是煤炭消費量大。2017年南京煤炭消耗量為3190萬噸，是杭州或北京的4倍左右、廣州的2倍左右。四是污染排放區域集中。六合、棲霞和雨花臺三區布局有鋼鐵、石化、電力、水泥等大型企業，三區的二氧化硫和氮氧化物排放量占全市工業大氣污染物排放總量的90%以上。從主觀上分析，少部分干部對生態環保的認識還沒有真正入腦入心，“拖不起、等不得”的緊迫感還不夠強，有時還存在畏難情緒；少數地方黨委、政府的責任意識、擔當意識、緊迫意識、攻堅意識有待進一步加強，抓生態環保工作力度仍需進一步加大。

對標國內先進城市大氣環境差距之大、趕超壓力之重前所未有。城市競爭很大程度上是環境競爭，對標國內先進城市，南京市大氣環境差距仍然較大。南京與杭州GDP總量和人口規模相近，但工業二氧化硫、氮氧化物、VOCs、化學需氧量和氨氮的排放量與排放強度均高于杭州。作為臭氧重要前體物的VOCs排放量約是深圳或杭州的2倍，臭氧成為空氣質量超標的重要因子。在空氣質量上，2017年，南京空氣質量優良率與廣州、深圳等珠三角城市相比差距明顯，比上海、杭州分別少12天和8天。PM2.5年均濃度高于國家二級標準（35微克/立方米），與深圳、廣州等城市也有較大差距，與上海、杭州等周邊城市相當。臭氧超標天數分別高出廣州、深圳22天和39天，比上海、杭州等城市分別高出5天左右。上述先進城市在大氣治理成效方面已經走在前列，南京必須進一步增強緊迫意識、憂患意識，勇于對標最好，加快比學趕超，推動大氣污染防治上臺階、上水平，不斷縮小與標兵之間的差距。

二、國內先進城市可資借鑒的治氣經驗與成效

上海、廣州、杭州、深圳等為直轄市、副省級城市或省會城市，經濟體量大，城市首位度高，綜合競爭力較強，在空氣優良率、PM2.5年均濃度等諸多指標均優于南京。它們的先進經驗可供南京借鑒。

以完善政策制度為龍頭，綜合施策控制污染。上海市堅持“引逼結合”的原則，相繼出臺《工業固定源揮發性有機物治理技術指引》、《工業揮發性有機物治理和減排方案》等政策文件，以不斷健全環境標準為主要手段，綜合采用嚴格執法、加強監管、排污收費、資金補貼等多種措施，促進全市工業企業VOCs污染減排。著力優化能源結構。嚴格控制能源消費總量，降低煤炭消費量，研究明確煤炭消費控制辦法和年度控制目標，實施目標責任制管理。加快鍋爐、窯爐清潔能源替代，基本實現全市管道燃氣天然氣化。積極發展綠色交通，大力推廣新能源汽車的使用。創新揚塵污染管理，相關部門建立聯席會議制度，成立工作小組，明確責任分工，對揚塵管控不力的定期通過媒體進行曝光。加強農業大氣污染防治力度，深化完善秸稈綜合利用實施方案。

以產業布局調整為抓手，推動重點行業轉型。廣州市從2005年開始，著手推動市區工業企業“退二進三”，在中心城區劃定了223家“退二”企業名單并制定年度推進計劃。嚴格行業環境準入管理，探索環境準入行業負面清單管理模式，定期對負面清單進行修訂。全面禁止新建排放強度超過行業平均水平的項目，禁止石化、印染等行業擴大規模，禁止火電、熱力行業在污染物減排比例低于全市整體比例情況下擴大規模，促進印染、造紙、石化、鋼鐵等行業轉移。建立完善市級VOCs重點監管企業名單，推進機動車維修企業綜合整治和545座加油站、儲油庫油氣回收評估及整改工作。完善重污染應急組織架構及應急監管企業名單，加強對化工企業等排污單位特征污染物的監測。

以空間功能調整為重點，鐵腕淘汰落后產能。杭州市建立空間規劃體系制度，劃定生產、生活、生態空間開發界限，優化空間資源配置。全面實施環境功能區劃，落實六類不同功能區（自然生態紅線區、生態功能保障區、農產品環境保障區、人居環境保障區、環境優化準入區、環境重點準入區）在生態保護、環境準入、污染管控、績效評價等方面的差異化政策，有效調整區域發展方向、發展方式和開發強度。深化落實空間、總量、項目準入“三位一體”的環境準入制度，引導產業合理布局，防止落后產能轉移，推進環境資源配置量化管理。對于污染企業及落后產能，通過先后兩輪的半山和北大橋綜合整治，關停杭鋼半山基地和蕭山電廠、半山電廠燃煤機組，實現全市燃煤火電機組“清零”，推動五六百家污染企業關停搬遷。這樣集中式的連片關停污染企業，在杭州乃至全國的環境保護史上尚屬首次。

以技術機制創新為引導，健全環境共治體系。深圳市重視環保技術創新。出臺了建筑裝飾裝修材料、汽車維修等行業的特區技術規范，編制了印刷線路板、制鞋、自行車制造、金屬制品、塑膠制造等五個行業VOCs污染治理技術指引，全力推進深圳家具企業噴涂工藝全部“油改水”工作，有效減少了特區VOCs排放量。積極推進電廠煙氣脫硫脫硝、汽車尾氣凈化等重點難點技術的攻關，建立污染控制技術和清潔生產技術產業化激勵機制，形成了高科技環保產業群。注重環境與發展機制創新。強化領導干部環境保護實績考核機制，完善企業環境信息公開和公眾參與環境監督制度，充分發揮深圳市環境與發展綜合決策委員會作用，廣泛聽取各方面意見建議及專業指導，建立健全環境保護社會共治體系。

三、改善大氣環境質量必須多管齊下

打贏藍天保衛戰，功在當代、利在千秋。大氣污染，表現在天上，根子在地上。加強大氣污染防治，既有很強的專業性，也有復雜的系統性，既需要打好攻堅戰，也需要打好持久戰。從國內部分重點城市的先進經驗和成功實踐來看，持續改善大氣環境，必須多管齊下、綜合施策，方能久久為功、行穩致遠。

加強大氣污染防治，必須提高思想認識，始終堅持習近平新時代中國特色社會主義思想這個根本指引。習近平總書記指出，中國的大氣污染已經是一個泛政治問題，必須引起高度重視。做好新時代的治氣工作，首先應當從講政治的高度深化認識，從大局出發思考問題，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，深入學習貫徹習近平總書記生態文明建設重要戰略思想，深刻領會習近平總書記提出的長江經濟帶開發要科學、綠色、可持續新要求，緊緊扭住南京長江經濟帶生態環保牛鼻子，深入踐行綠水青山就是金山銀山的理念，嚴格落實“共抓大保護，不搞大開發”的要求，堅持問題導向和系統化思維，堅定不移推動產業結構調整、經濟轉型升級，堅決打好大氣污染防治攻堅戰，以高度的政治自覺、思想自覺、行動自覺，確保中央和省委決策部署不折不扣地落到實處。

加強大氣污染防治，必須敢于迎難而上，牢牢把握高質量發展這個根本要求。高質量發展對生態環境保護提出了更高更嚴要求，推動高質量發展，改善大氣環境，必須從根子上改變過去粗放型的增長方式。大氣污染問題是過去較長時間積累、到今天逐步凸顯的問題，要通過短短三年完成到2020年全市空氣質量優良天數比例達到80%以上的目標，按部就班推進是很難實現的，必須突破常規舉措，敢于動真碰硬。南京重化工產業特征突出，城市化推進速度較快，在產業結構和布局不發生大的改變的情況下，大氣污染物排放的峰值有可能延遲。只有努力遏制增量并削減存量，空氣質量才有可能上一個臺階。工業企業搬遷改造可以從源頭上解決城市大氣環境污染問題，可借鑒杭州、廣州等城市經驗，堅持工業污染減排的主戰場，堅決推進化工、鋼鐵等重點企業和園區發展轉型，下大決心、花大力氣，以今天的“傷筋動骨”換來明天的“脫胎換骨”，在實現高質量發展上不斷取得新進展、新突破。

加強大氣污染防治，必須深入對標找差，緊緊抓住補短補軟這個關鍵環節。習近平總書記指出，生態環境已成為全面建成小康社會的突出短板。經濟發展了，社會進步了，生活富裕了，人民群眾對藍天白云的追求會更加迫切。對于南京而言，大氣環境是短板中的短板，是當前環保工作的重中之重。閉門造車不如博采眾長，只有跳出自己的一畝三分地，跳出南京看南京，深入開展對標找差，才能取長補短、贏得未來。近期召開的全市對標找差大會已經明確，生態環境主要是對標杭州，必須抓好全面對標，著力補好治理體系之短，補好結構調整之軟，補好治污能力之缺，同時兼顧吸收上海、廣州、深圳等先進城市的成功經驗，采他山之石、博眾家之長，全面提升大氣污染防治水平，讓老百姓享受到更多生態紅利，使人民的獲得感、幸福感、安全感更加充實，更有保障，更可持續。

加強大氣污染防治，必須堅持全民共治，最大限度凝聚全市上下共同參與的強大合力。治氣需要全市各級各部門的共同努力。大氣污染成因復雜，治氣涉及多方面、涵蓋多領域，絕不僅靠環保部門的單打獨斗，必須堅決克服“一講環保就是環保部門的事”這一錯誤思想。全市各級各部門應堅持協同作戰，加強聯動，密切配合，統一行動，各司其職，各盡其責，齊抓共管，系統化推進治氣。治氣需要全民全社會的共同參與。空氣是所有人賴以生存的自然資源，推進大氣污染治理，絕不僅靠黨委、政府和有關部門，而是全民全社會的共同責任。南京在治氣實踐中，應加快構建以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，形成全社會參與、全民共治的生動格局。

四、堅決打贏藍天保衛戰

習近平總書記在2017年底中央經濟工作會議上，對打贏藍天保衛戰提出了“明顯降低PM2.5濃度，明顯減少重污染天數，明顯改善大氣環境質量，明顯增強人民的藍天幸福感”的“四個明顯”要求；在今年全國兩會上，做出“長江經濟帶不搞大開發、要共抓大保護，來剎住無序開發的情況，實現科學、綠色、可持續的開發”的明確指示。江蘇省委對大氣污染防治工作多次做出具體部署。中央和省委的最新指示精神為系統解決大氣污染問題指明了路徑方向。加強全市大氣污染防治，必須深入貫徹落實中央和省委要求，堅持“山水林田湖是一個生命共同體”的理念，以長江經濟帶生態環境保護為綱，把南京的生態環保與長江經濟帶發展緊密結合起來，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，系統化推進大氣污染防治，重點抓好“三優化、三加強”。

優化生態空間格局。堅持尊重自然、順應自然和保護自然，深入實施生態優先、資源節約、環境友好戰略，健全完善生態紅線管控制度，嚴守生態保護、耕地保護和城市開發邊界“三條紅線”，嚴格按照主體功能區定位強化生態空間保護，做好空間規劃，完善功能布局，加強用地管控，搞好綠化建設，加大生態紅線區域內不符合保護要求用地和項目的清理整治力度，更多地為生態建設留白，堅定走綠色發展之路，推動形成有利于大氣污染物擴散的生態空間格局。

優化產業發展布局。堅定不移地推動產業結構調整，不斷壯大“4+4+1”主導產業規模。對于重點企業，下定決心抓好改造提升、關停并轉。實施化工產業結構調整和優化升級，啟動南京化學工業集團有限公司整體轉型發展，關停整治區域內的非關聯化工企業，加快長航重工金陵船廠等重點企業搬遷工作；推動梅山鋼鐵、南京鋼鐵等企業轉型升級，控制鋼鐵產能，減少煉鐵產量；到期礦山開采不延續，關停中國水泥廠和江南小野田熟料生產線。對于重點行業，扎實做好污染減排。實施鋼鐵行業燒結機煙氣脫硝及水泥熟料生產線脫硝提升；深化工業二氧化硫、氮氧化物及顆粒物防治，確保重點行業污染物排放達到特別排放限值。

優化能源消費結構。把減煤作為重中之重，加快推進能源結構調整。大力削減煤炭消費總量，嚴控新建燃煤耗煤項目，對現有燃煤機組進行關停改造，建立監控預警機制，對超耗超標企業依法依規嚴肅處理；突出抓好電煤壓減，同時狠抓鋼鐵、化工、水泥等非電行業減煤；嚴控煤炭品質，落實使用“熱值高、含硫率低、灰分小”的優質煤；發展非煤公用熱電聯產，對現有熱電企業密集地區開展整合替代，逐步減少熱電企業和熱源數量。確保2018年煤炭消費量同比削減250萬噸，到2020年，全市煤炭消費總量控制在2700萬噸左右。

加強工業污染治理。突出治理揮發性有機物（VOCs）污染。加快推進石化、煉油企業提標改造。實施儲罐污染、泄漏污染和有機液體裝卸過程污染控制，金陵石化、揚子石化等公司全部實施LDAR泄漏檢測與修復技術，南京化工園完成有機儲罐治理工作。大力推動工業涂裝等重點行業VOCs治理。實施碼頭油氣回收，新建原油、汽油或石腦油裝船作業碼頭全部安裝油氣回收系統；車輛制造及維修、木家具及木制品制造、船舶制造、集裝箱制造、建筑工程等行業，使用VOCs含量符合標準規定的涂料。確保2018年完成204家企業VOCs綜合治理，到2020年，VOCs排放總量較2015年削減20%以上。

加強尾氣揚塵管控。加強移動源污染防治。嚴格執行機動車排放標準，強化油品管控，將國I標準汽油車和國III標準柴油車納入限行范圍，盡早全面使用國IV汽油；加強非道路機械污染和船舶廢氣污染控制，推動靠港船舶優先使用岸電，禁止使用渣油和重油；大力發展綠色交通，積極推廣使用新能源汽車。加強城鄉揚塵污染和廢氣污染控制。嚴控施工揚塵污染，推廣智慧工地等精細化管理模式；強化對城市道路、裸露土地、各類堆場等重點區域，以及渣土運輸管理等重點領域的揚塵管控；嚴控餐飲油煙污染，嚴禁露天焚燒秸稈，嚴格落實煙花爆竹禁放規定，有序恢復礦山宕口等區域植被，提高綠化覆蓋率。

加強組織工作保障。堅持系統化思維，高位組織，統籌謀劃，強力推進，做好全方位保障。一是確保責任落實到位。各級各部門特別是主要領導，必須始終把生態挺在最前面，真正把環保之責抓在手上，扛在肩上，落到實處。健全大氣污染治理考核機制，嚴格考核，剛性兌現；建立常態化督查機制，嚴肅責任追究。二是確保執法監管到位。加強部門聯動，強化環保行政執法與刑事司法銜接，對鋼鐵、水泥、石化等重點行業領域實施頂格處罰，抓好“三個一批”（即停產整治一批，按日計罰一批，刑事處理一批），重拳治理大氣污染。加強技術支撐，以創新名城建設為契機，充分依靠科技人才力量，不斷提高大氣污染治理水平。三是確保宣傳引導到位。加強宣傳教育，大力宣傳典型、表彰先進，倡導綠色出行、綠色消費，加大普法力度，健全舉報、聽證、輿論和公眾監督等制度，做好重污染天氣期間的輿論應對工作，形成全社會共同關注、全民共同參與保護大氣環境的良好氛圍。

（課題組成員：包洪新、陳福舟、李文青、朱明、于忠華、朱浩）

責任編輯：戴群英