淺談南昌經濟技術開發區城鎮低效用地再開發工作思考

邱薇

摘 要：城鎮低效用地再開發是當前用地節約集約制度的一項重要探索，結合贛江新區的設立，以及其區域經濟社會發展的重要契機，本文通過借鑒廣東省深圳市、廣州市的調研成果，結合南昌經濟技術開發區實際，針對低效用地再開發的工作思路及運作模式提出幾點思考建議。

關鍵詞：低效用地再開發 南昌經濟技術開發區 工作思路 運作模式

中圖分類號：F29 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2018）01（a）-0212-02

我國經濟正處于結構性調整和產業轉型升級的關鍵時期，如何有效推進供給側結構性改革，結合地方實際調整產業結構、城市規模，優化城市布局，城鎮低效用地再開發成為亟待解決的問題。2008年以來，廣東、浙江、遼寧等省先后開展低效用地再開發試點，2013年4月國土資源部制定了《關于開展城鎮低效用地再開發試點的指導意見》，擴大到全國包括江西省在內的十個省（市）開展“城鎮低效用地再開發”試點，2016年11月國土資源部又印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》[1]（以下簡稱《指導意見》），這是國土資源部貫徹落實中央決策部署的具體舉措。

2016年10月20日，贛江新區正式掛牌成立，為加快推進贛江新區經濟社會發展，在土地利用的政策方向上先行先試，經開區作為新區最重要的組團之一，結合《指導意見》的部署要求，為有效推進南昌經濟技術開發區土地節約集約利用，加快低效用地的再開發工作，通過實地考察深圳市、廣州市等城市更新、土地整備等方面的經驗和做法，從而探尋南昌市經濟技術開發區城鎮低效用地再開發的著力點。

1 低效用地的內涵及范圍認定

1.1 低效用地的內涵

《指導意見》中規定的“城鎮低效用地”定義為：第二次全國土地調查已確定為建設用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮存量建設用地，且權屬清晰，不存在爭議。從《指導意見》的改造開發范圍可以看出，城鎮低效用地內涵還應該包括不符合國家產業政策、安全生產和環保要求的存量建設用地，以及規劃確定改造的老城區、城中村、棚戶區、老工業區等。城鎮低效用地是為了解決經濟社會發展與城鎮更新改造、實現產業轉型升級而產生的概念，通過創新用地政策，從而達到改造提升地區土地節約集約利用水平。

1.2 低效用地范圍認定

地方政府根據自身不同的實際進行范圍認定。例如，深圳市是最早提出城市更新概念的城市，在廣東省提出大力推動“三舊”改造的背景下，創新土地政策，提升改造產業轉型升級成為深圳、廣州等城市低效用地改造的具體做法。在《深圳市城市更新辦法》[2]中，城市更新的主體是針對城市建成區（包括舊工業區、舊商業區、舊住宅區、城中村及舊屋村等）內具有以下情形之一的區域進行。

在長沙市開發園區低效用地研究項目中[3]，把低效用地定義為未按要求對土地進行開發建設，或土地利用現狀仍有調整提升潛力的在用建設用地，認定的范圍具體包括土地經濟效益低，土地利用強度低等用地。

無錫市結合實際市情出臺《關于構建節約用地“1236”戰略布局的實施意見》（錫政發〔2014〕151號），將低效用地的范圍[4]認定歸納為：布局散亂、設施落后，城鄉規劃確定需要改造的城鎮、廠礦和城中村等；落后于國家、省、市產業政策、“退二進三”、產出水平低于同行業平均水平的產業用地；不符合安全生產和環保要求的用地；未充分利用的土地；原用地性質不符合現行城鄉規劃的存量建設用地等。

2 廣州、深圳兩市城市更新模式概述

2.1 以創新土地政策為抓手，形成系統的更新政策體系

深圳市在2012年1月出臺《深圳市城市更新辦法實施細則》、2016年11月出臺《深圳市城市更新辦法》、2017年依據《深圳市城市更新“十三五”規劃》又出臺《關于加強和改進城市更新實施工作的暫行措施》，明確城市更新的任務、目標、方向，這相繼出臺的一列經政府批準的綱領性文件，為深圳市的城市更新提供了具體、規范性的指導。

廣州市在2009年出臺《關于加快推進“三舊”改造工作的意見》，2012年又在此基礎上出臺補充意見，2015年9月出臺《廣州市城市更新辦法》，2016年又出臺《廣州市城市更新辦法》的三個配套辦法，即《廣州市舊村莊更新實施辦法》《廣州市舊廠房更新實施辦法》《廣州市舊城鎮更新實施辦法》（簡稱城市更新“1+3”政策），這一系列政策的出臺不僅為廣州市的城市更新提供了系統性的政策支持，而且在促進產業結構調整、提升土地利用效率、改善人居環境等方面發揮了積極作用，取得了明顯成效。

2.2 以產業規劃為引領，實現產業轉型同步升級

深圳、廣州兩市根據城市發展的功能定位，制定相應產業導向目錄，推進舊工業區的復合更新，適當控制“工改商”、“工改住”數量，夯實產業基礎，如廣州市劃定了95個產業區塊，面積48.7萬畝，逐步開展改造和建設。在創新產業轉型升級方面，珠三角地區各城市創新了相關土地用途認定和供地方式，如廣州市規定，符合產業方向的新業態用地可采用掛牌方式出讓，實現“以項目找土地”；深圳市規定，對不同產業用地供給方式和供地年限實行差別化管理，進一步提高土地供應的針對性、導向性和有效性，結合特殊功能區定位，根據區內產業導向，實施特殊的土地政策，比如，提及支持前海深港現代服務業合作區在土地供應、地價管理、招商引資、開發建設、運營管理、收益調節等方面先行先試，為前海的戰略目標落地提供多層次的載體。

3 南昌經濟技術開發區低效用地再開發工作思路

3.1 成立專門工作機構

為推進城鎮低效用地工作再開發力度，建議強化組織領導，高位推動落實，成立由贛江新區管委會及各組團主要領導任組長，經發、財政、住建、規劃、社發、城環、國土等相關部門主要領導為成員的城鎮低效用地再開發領導小組，并且成立城市更新局具體負責此項工作。

3.2 嚴格項目準入條件

經開區作為贛江新區的組團之一，在項目引入的過程中，發揮規劃先行、招商防控作用，遵循重點項目優先保障，通過會審制度及項目評審制度的健全，確保優質項目入區投產、出效益，從源頭上防范低效用地的產生。

3.3 編制低效用地再開發規劃以及年度實施計劃

結合經開區現有土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、控制性詳細規劃和產業布局規劃，結合經開區產業結構調整規劃、區域經濟發展戰略、功能區定位并結合生態環境保護、歷史人文傳承等內容，編制城鎮低效用地再開發專項規劃和年度實施計劃。

3.4 對轄區內的低效用地調查摸底

依據江西省建設用地控制指標及國家相關節約集約利用標準，從土地利用強度、投入產出水平、經濟效益、用地現狀等指標進行排查，以南昌經濟技術開發區主城區980公頃范圍和白水湖管理處907公頃范圍為調查范圍進行摸底排查。摸清范圍內低效用地和存量建設用地的實際情況，以第二次土地調查成果和年度變更調查數據為基礎，在進一步實地核實的前提下，將擬列入低效用地的范圍以圖斑的形式標注在遙感影像圖及土地利用總體規劃圖上，建立開發區低效用地數據庫和改造臺賬。

3.5 結合經開區實際，加大推進節約集約利用土地力度

針對經開區存在部分用而未盡、低效用地的歷史遺留問題，以清理低效用地為著力點，各部門聯動配合，各司其職，通過加大土地供后監管動態巡查，切實履行監管職能進一步加大清理處置力度，逐步建立起了工業低效用地退出機制，建立土地利用管控長效機制。

4 南昌經濟技術開發區低效用地再開發運作模式建議

4.1 調動原國有土地使用權人參與低效用地再開發的積極性

在適應土地利用總體規劃、城鄉建設規劃的前提下，由符合條件的原國有土地使用權人自主申請參與開發，必須報新區批準。對于不改變原有用途，僅是廠房容積率提高的工業用地，簽訂補充協議后，可不再增繳土地出讓價款。對于原國有土地使用權人有開發意愿，但沒有開發能力的，可由區管委會收回重新進行招拍掛，并給予原國有土地使用權人合理補償。

4.2 以項目“嫁接”方式提高用地效率

對企業效益低下的，督促企業整改、升級、提效，或與企業協商置換到標準廠房生產，或者通過協商收儲土地；對連續兩年“零稅收”、瀕臨破產的“僵尸”企業用地，由區管委會與企業協商收儲，再通過項目“嫁接”、企業重組、重新招商等方式盤活用地。

4.3 健全低效用地改造項目倒逼機制

對確定為低效用地、閑置用地且又不愿退出的企業，由開發區與企業簽訂補充協議，約定企業的投資強度、投資進度以及稅收貢獻，倒逼企業早投產早見效。

4.4 鼓勵轄區企業產業升級優化用地結構

鼓勵引導工業企業實現產業轉型，提高土地利用效率。可試點符合產業方向的新業態用地采用掛牌方式出讓，實現“以項目找土地”的供地方式。對不同產業用地供給方式和供地年限實行差別化管理，進一步提高土地供應的針對性、導向性和有效性。

4.5 鼓勵市場主體參與城鎮低效用地再開發

對納入改造范圍的地塊，允許市場主體參與低效用地再開發，對前期已通過招拍掛受讓的土地，可以試點協議方式出讓給該市場主體。市場主體依據規劃條件對改造地塊進行方案編制和拆遷補償方案，并報新區批準后，按協議方式供地。參與城鎮低效用地再開發的，可以根據新區相關規定，配建一定比例的產業用房、基礎設施以及公共服務設施。

5 結語

城鎮低效用地再開發要以創新、共享的理念完善各項工作機制，南昌經濟技術開發區要牢牢把握贛江新區發展的新機遇，以廣東省城市更新的實踐經驗為借鑒，有效破解用地難題，加快轉變產業升級及土地利用方式，合理國土資源空間布局，為積極探索經開區土地管理新政提供有力支撐。

參考文獻

[1] 國土資源部.關于印發《關于深入推進城鎮低效用地再開發的指導意見（試行）》的通知（國土資發[2016]147號）[Z].2016.

[2] 深圳市人民政府.《深圳市人民政府關于修改〈深圳市城市更新辦法〉的決定》（深圳市人民政府令（第290號））[Z].2016.

[3] 彭珊珊.長沙市國家級開發區工業低效用地潛力及再開發研究[D].湖南農業大學，2013.

[4] 鄒戴丹.城鎮低效用地再開發路徑研究——以無錫市為例[D].華東政法大學，2014.