領導干部水資源資產離任審計探討

林松池

（溫州職業技術學院，浙江 溫州 325035）

我國水資源總量不足，不合理的生產、生活方式又給寶貴的水資源造成了嚴重污染。水資源資產開發保護的優劣與領導干部的履職管理有重要關聯。各級審計機構作為專職監督部門，基于環境審計與經濟責任審計的融合，對領導干部實施水資源資產離任審計負有不可推卸的責任。開展領導干部水資源資產離任審計有助于提升各級政府、相關部門的環保意識，踐行環保責任；助推生態文明建設落地。

一、領導干部水資源資產離任審計的難點

當前，對領導干部實施水資源資產離任審計的研究方興未艾，但研究不夠深入，還面臨著諸多困難，主要表現在以下幾個方面。

（一）信息基礎薄弱，數據提取困難

水資源資產信息是決定水資源審計的基礎問題，水資源資產審計有賴于全面準確的水資源資產信息，包括價值量和實物量信息。水資源具有基數大、易變化等特點，測量與記錄這些信息需要有非常專業的學科背景。信息主要有政府職能部門、科研院所等根據各自的具體作業目標來收集，造成信息的計量方式與計量單位并不完全相同。相關部門也缺乏對這些分散的水資源資產數據的有效整合和協調，分散在多個職能部門的數據，提取難度較大。即使費盡周折，有幸提取，但分散的水資源資產信息也難以滿足審計數據分析的需求，審計數據缺乏足夠的公信力。

（二）價值難以量化，考評體系缺失

水資源資產實現價值量化是開展領導干部離任審計的基礎，但由于水資源具有流動性強、總量不固定等特點，目前的技術條件和實際操作難以實現價值量化。在某種程度上，水資源的生態價值遠遠超過經濟價值，而生態系統服務難以商品化或者市場化，想要準確計量水資源的生態價值難度更大。另外，水生態環境的保護開發不是短期內就能考核完成下結論的，需要在較長時間內對幾任領導分別判定，才能完成。水資源難計量、見效慢的特點會導致人們去判斷哪一屆的政績，是比較難的。由于水資源資產價值的評估確認難有統一標準，以至于對領導干部履職期間的水資產資源管理情況作出優劣評價更加困難。

（三）專業性強，審計人員能力難以勝任

領導干部水資源資產離任審計點多面廣，主要內容為水資源管理、生態平衡、污染防治、環境保護等非財務領域。水資源資產離任審計要求審計人員必須具備相應的專業素質，這是領導干部水資源資產離任審計點多面廣的必然要求。但在現實中，各審計人員通常是財務、審計專業出身，非財務領域的知識非常欠缺。在開展水資源資產離任審計過程中就暴露出自身知識結構單一、綜合分析評價能力不足等缺陷。從目前領導干部對水資源資產離任審計的案例來看，各審計人員基本上只起著組織者的作用，大部分的審計工作是由其他部門和專業人員完成的。審計人員知識存在短板是亟待解決的問題，要在短時間內彌補這塊知識短板是我國水資源資產離任審計中面臨的一大難題。

（四）領導干部責任范圍難以界定，問責追責難

水資源資產離任審計工作目標是將水資源生態環境保護納入到領導人考核中，監督各領導人合理利用資源，實現可持續發展的責任。但由于水流影響，上下游污染混淆不清，不同流域歸屬于不同領導負責，使得審計時對判定領導干部在水資源的利用、保護以及污染治理上的權責出現了困難。另外，水資源破壞以及生態污染具有時間滯后性，即當年對水資源資產進行了過度利用，但污染卻出現在以后年度，出現了污染的“時差”，采用“先離后審”模式，無法及時問責追責。盡管國家三令五申，強調生態文明建設的重要性，并和領導干部考核相關聯，但是，在執行過程中仍然存在許多障礙。主要是水資源資產管理的問責機制不健全，審計結果難以有效應用。

二、領導干部水資源資產離任審計的重點

要做好水資源資產離任審計工作，要特別注意以下問題：

（一）水資源政策法規制定、落實情況

1.檢查水資源政策法規制定情況。結合被審計領導干部的崗位分工職責，各審計部門通過查看其任期內制定發布的水資源開發、保護等的相關文件法規。重點審計法規制定程序是否合規，決策內容是否合法，有無造成水資源資產損失及水環境污染等問題。審查諸如取水許可、排污許可等涉水項目審批、水權轉讓等審批管理事項。重點檢查和揭露水資源在審批中的違法行為，是否存在違規審批和越權審批等問題；有無對主要江河流域水量和取用水總量進行規范，是否嚴格執行水資源評價、有償使用制度。檢查項目審批和建設是否符合國家產業政策要求，是否符合國家水資源保護的規定。

2.水資源政策法規執行情況審計。要重視政策執行效果，推動政策執行切實取得實效。檢查被審計領導干部是否根據本地區實際情況，及時出臺落實國家發布的涉水法律的實施細則、具體措施、實施辦法等。檢查規劃目標和任務分解落實情況、監督檢查規劃實施情況以及規劃實施的效果。重點關注水資源節約使用、水環境保護、水生態修復等重大政策的實施效果。

3.涉水考核目標完成情況審計。主管領導的履職情況直接關系到水資源保護和開發利用是否恰當。上級政府和主管部門會給地方領導干部下達一些涉水考核指標，要重點關注考核指標是否已分解落實，是否組織對目標責任完成情況開展考核。核實指標數據的真實性，有無人為調整和擅自修改結果數據、虛報瞞報目標完成數據等問題。

（二）水資源資金管理情況

1.水資源資金管理使用合理性審計。資金管理使用審計是水資源資產離任審計的基礎，資金管理的起點始于預算，資金的籌集、撥付和管控貫穿于水資源資金管理始終。重點審查各項水資源收費是否足額征收，相關水資源收入是否全額納入財政預算管理，有無違反“收支兩條線”規定截留坐支收入問題。是否充分提取和使用專項資金，不挪用專項資金，資金的使用是否達到了預期的效果。

2.水資源資金管理安全、效益性審計。水資源資金管理中，要重點關注那些金額大、周期長、審批程序復雜、關注度高的重點水利建設工程項目。在項目出讓和交易過程中要防止低價轉讓、內部交易等腐敗行為產生。避免造成資源的流失和閑置浪費，以確保資金安全、高效使用。

（三）水環境治理與保護情況

1.水資源治理開發情況。水資源的治理和開發決定了資源的使用方式和可持續發展，對水資源循環低碳發展具有重要意義。要重點關注當地重大水利基建工程等水資源開發利用保護項目的規劃和建設情況。評價政府對水環境治理的補助、支持力度，評價政府對排污企業污水超標排放的態度和處罰措施，評價河流水質達標情況。

2.檢查水環境保護情況。領導干部的水環境責任主要落實在污染控制和生態平衡上。要評價領導干部在水資源開發、利用和保護中履職盡責情況，重點關注領導干部對當地水資源的開發利用和保護是否并重，任期內水資源資產在質和量上是否存在嚴重惡化。要突出檢查水資源資產開發利用保護以及污染防治等方面的目標責任制考核情況；重點關注當地水資源開發、利用和保護的各項指標是否達到上級黨委、政府考核的要求，數據來源和計算是否真實可靠。使水資源可以得到循環高效的利用，督促領導干部切實履行保護環境的責任。

三、水資源資產離任審計評價指標體系

領導干部水資源資產離任審計工作點多面廣，為公正、全面地對領導干部進行考核，需設計一套系統的指標體系。

（一）評價指標體系

構建科學合理的指標體系，是開展水資源資產離任審計工作的基本依據。根據水資源資產離任審計的重點，構建定量和定性指標如表1所示。

（二）評價方法

1.權重分配。在確定評價指標體系后，要給每個指標賦于不同的權重。指標權重的確定可分為主觀、客觀兩大類，主觀法包括專家調查法、層次分析法等，客觀法主要有主成分分析法、熵值法和數據包絡法等。要特別注意的是，評價權重的分配會因不同階段、發展優先事項和不同項目而異。

2.確定各項指標的標準值。各項指標的標準值可參照《水資源資產規劃標準》確定，對于難以確定的定性指標，標準值可采用恰當的描述。

3.匯總評分。針對定量指標，可根據實際值和賦予的權重，計算出各項指標的分值，對定性指標，則可直接進行賦分。后將定量指標、定性指標的分值進行匯總，從而得出整個水資源資產離任的水平。

表1 水資源資產離任審計評價指標

四、領導干部水資源資產離任審計的結果應用

經過系列審計程序，得出的水資源資產離任審計結果期望能夠促使有關領導干部樹立正確的政績觀，需在以下方面發力。

（一）堅持“權責一致”，準確界定責任

依據現行的“領導人員經濟責任審計條例”、“生態環境損害責任追究辦法”等法規，依法客觀界定領導干部水資源資產審計責任，對領導干部任職期間生態環境損害問題進行責任追究。在責任界定時，需遵循“權責一致”原則，并充分考慮客觀因素對水資源的影響，根據水資源資產實物量、價值量和生態環境質量狀況的變化，科學界定被審計領導干部應承擔的責任。對于幾任領導干部形成的、長期得不到解決的生態環境問題，要以被審計領導干部任期內生態修復的程度效果進行認定。

（二）構建事先預警機制，力爭實現同步審計

水資源資產離任審計只是一種手段，而非目標。為了更精準地對領導干部水資源資產責任進行界定，除了事后的追責，更應該健全事先預警機制。水資源資產責任審計應貫穿領導干部任前、任中、任后，將審計工作與重大事項實施同步進行，讓領導干部樹立正確的政績觀。在領導干部上任前，明示其政府須承擔的水資源資產環境責任和公眾對環境的期許。在上任后，定期檢查領導干部作出的重大決定，及時發現和糾正不適當的行為；調高政績考核中水資源資產績效審計的權重并作為獎懲、調任、升職的依據。形成“審前預警、審中同步、審后運用”的審計機制，用以評價和認定各級領導干部的責任。

（三）建立責任檔案，健全責任追究機制

為應對領導干部水環境責任的長效制約機制，需建立水資源資產問責追蹤檔案。檔案要詳細記錄領導干部任期內的水資源資產的開發、利用、污染、治理的情況，同時還要嚴格記錄其任期內的政治主張對水環境造成的影響。該檔案應該作為領導干部個人檔案的一部分，作為評價政績與調動、升遷的依據。通過制定“責任追蹤檔案”，即便在離任后，發現其在水資源資產方面存在重大問題的，對后顯現的問題也可根據問責追蹤卡片追蹤到責任主體，依法追究相關領導干部的具體責任。堅持終身問責，拉長追究期限，消除領導干部“以犧牲水環境為代價，換取經濟的短期增長”的念頭。

（四）強化審計結果運用，拓展審計報告應用范圍

隨著全社會環保意識的提升，更多的部門需要水資源資產離任審計結果，使審計結果在不同部門之間具有共享性。比如，組織、紀檢部門，可以參考審計結果對領導班子政績進行考核；環保、水利部門可憑審計結果對地方政府的環境保護、水源地保護等專項行動落實情況做出考核。為了更好地利用審計結果，審計結果的各使用者應充分溝通、信息共享，對審計問題的整改、建議的采納情況要進行定期回訪。審計結果呈現的審計報告是科學評價和考核領導干部的重要依據，必須強化成果運用，通過通報公告制度、監督查辦，實現責任追究，推動生態文明建設。

作為生態文明建設的重要助推器，對領導干部實施水資源資產離任審計，成為解決當前環境問題的一項創新舉措，可以促進水資源資產節約集約利用和生態環境安全。界定領導干部在水資源資產保護和生態環境維護方面的責任，促進水資源的高效利用和有效的管理，促進經濟、社會、生態的統一，從而實現可持續發展。

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