小城鎮發展示范項目績效評價及建議
——以亞行貸款山西省小城鎮發展項目為例

楊 偉

（太原師范學院 地理科學學院，山西 晉中 030619）

“山西省亞行貸款小城鎮發展示范項目”涉及山西省平遙縣古陶鎮、孝義市梧桐鎮、右玉縣新城鎮、清徐縣清源鎮、靈石縣靜升鎮、平定縣娘子關鎮、汾陽市杏花村鎮、翼城縣縣城8個中小城鎮，建設內容涵蓋供水、供熱、污水處理、河道治理、道路建設和環衛設施等。課題組利用一個月的時間對各地項目進行了實地調研，并進行了績效評價，根據評價結果、存在困難和問題提出了對策建議。

一、績效評價目的

通過從相關性、效率性、效果性、可持續性、環保性五個方面對《利用亞洲開發銀行貸款山西省小城鎮發展示范項目》（以下簡稱項目）進行客觀公正的評價，進一步促進山西省績效評價工作順利進行，有效總結有關項目的經驗教訓。

二、績效評價設計

本次績效評價具體設計過程分為三個階段，即前期準備階段、績效評價框架設計階段以及績效評價實施方案設計階段。

（一）前期準備階段

這一階段，評價小組首先與項目管理、各實施部門進行溝通和交流，了解項目整體情況；其次，項目評價小組搜集并仔細研讀了相關文件資料，包括貸款協定、項目協定、工程可行性研究報告、項目進度報告、環境評估報告、項目監測報告、亞行檢查備忘錄和相關批復文件掃描復印件等案卷資料，充分了解了本項目的實施背景、項目目標、項目內容、實施過程等信息以及績效評價的相關要求。

（二）績效評價框架設計

在該階段，評價小組根據《指南》的四個準則和關鍵評價問題的要求，參考已有研究[1-2]，并充分考慮項目本身的特點，增加了環保性這一評價準則，最終構建了包括準則、一級評價指標、二級評價指標、證據收集方法等內容的績效評價框架（見表 1）。

（三）績效評價實施方案設計

在該階段，項目小組在前期工作的基礎上細化評價任務，對每項評價活動作出具體安排。包括：評價任務分解、評價小組分工、調研時間安排、面訪設計、座談會和實地調研問題清單設計等，形成評價實施方案。

表1 績效評價框架

三、績效評價結果

（一）相關性評價

1.與國家發展戰略的相關性。自2000年開始，中共中央、國務院相繼下發了一系列關于城鎮化發展文件，并明確提出要堅持大中城市和小城市協調發展，將小城鎮的發展提升到戰略層面。因此，合理開發建設小城鎮顯得尤為重要。本項目的建設目標是改善城市發展基礎，增加城市就業、加快城市經濟發展、改善城市環境、改善城市基礎設施及市政服務，符合我國小城鎮建設的發展戰略和政策。

2.與山西省發展戰略的相關性。近年來，山西省相繼發布了包括《山西省城鎮化發展綱要》、《山西省人民政府關于加快全省小城鎮建設的意見》在內的一系列文件，突出縣城與中心鎮建設的重要性，強調城鎮基礎設施、城市道路交通系統的建設與完善，注重城鎮化質量的提升。

（二）效率性評價

1.項目審批效率性。2007年初，中國政府項目準備技術援助（技援）獲得亞行資助。2007年5—6月，技術援助考察團（以下簡稱代表團）對相關子項目小城鎮進行了考察。2007年12月，小城鎮發展示范行業項目完成合同談判。2008年7月，亞行向山西省派出了技援中期檢查團。2008年9月，貸款考察團對山西省進行現場考察。2009年7月，山西省發改委對項目資金申請進行了批復。2010年4月，本項目的貸款協議簽訂。整體審批效率性較高。

2.項目配套資金到賬效率。從亞行貸款的到位效率看，8個子項目中平遙縣、孝義市梧桐鎮、右玉縣、汾陽市杏花村鎮的資金到位情況良好，而其他4個子項目亞行貸款資金使用有限，總體來說，實際到位資金僅占貸款總額的60.73%。從國內配套資金到位率看，建設進度較快的平遙縣、孝義市梧桐鎮以及汾陽市杏花村鎮國內配套經費的到賬情況較好，而其他子項目由于項目實施中部分提款報賬程序尚未完成，因而國內配套資金到位情況較差。

3.項目開工效率。采用初設批復時間與實際開工時間來作為項目開工效率的評價指標。在項目初設批復之后，各子項目負責單位迅速展開了后續的相關工作，除娘子關鎮子項目實際開工時間與初設批復時間相差較大之外，其余各子項目均相差較小，開工較為及時。

4.管理機構設置是否適當。為保證亞行貸款山西省小城鎮開發示范項目的順利實施，各子項目所屬地方政府均成立了專有管理機構和部門，并配備合理的管理團隊，有效促進了項目的協調推進。實施過程中按照亞行和國家相關的管理辦法和規定進行嚴格管理，全面、詳細地規定了項目相關的各政府部門、咨詢專家、項目實施機構、監理單位之間的職責和權限，明確了工作程序，并就招標采購、安全管理、提款報賬和支付程序、資金控制、工程質量、安全生產、進度管理、檔案資料、征地移民等項目實施的各個關節建章立制，為做好整個項目的組織管理工作提供了強有力的制度保障。各項制度在項目實施中得到了有效執行。在項目各關節環節上，制定了嚴格、成體系的管理制度，并按規定實施，保障了項目的順利執行。

（三）效果性評價

1.項目預期目標當前實現程度。8個子項目中，孝義市梧桐縣、平遙縣、汾陽市杏花村鎮項目基本完成，清徐縣項目年內基本可以完成，靈石縣靜升鎮、右玉縣、翼城縣、平定縣娘子關鎮項目正在進行，已完成大部分，剩余建設內容正在進行當中。項目總實現程度約為80%。

2.項目社會效益。山西省亞行貸款小城鎮發展示范項目建設內容涉及河道整治、道路改造、供熱、供水、污水處理、公園建設等，均為改善城鎮居民生活條件的基礎設施建設工程。評價小組通過走訪、分析相關資料了解，項目均具有良好的社會效益。如平遙縣惠濟河河道治理工程的建設，可大大提高河道行洪能力，惠濟河防洪標準將由現在的20年一遇提高到50年一遇，確保了平遙古城的防洪安全，確保了下游兩岸人民生命財產的安全。同時也會解決下游城鄉的供水矛盾。為改善古城的生態環境，提高平遙縣經濟發展起到積極的作用。通過惠濟河的改造，清除河道內及河道兩岸的垃圾，使河道兩岸生活環境明顯改善。

3.受影響人群滿意度。針對山西省亞行貸款小城鎮發展示范項目，評價小組對各個子項目受益居民進行了問卷調查。結果顯示，就已完成的并投入使用的項目來看，受影響人群對于項目的實施具有較高的滿意度，對項目建設比較滿意的人群占比為94.66%。此外，100%的人群認為項目的實施可以從不同方面提高的項目所屬地區的居民生活水平，其中認為非常有利的人群占比為72.41%，項目建設對于所屬地區的居民生活條件改善具有重大意義。

（四）可持續性評價

1.財務的可持續性。根據評價小組與平遙縣水務局、孝義市梧桐鎮小城鎮項目辦公室等項目利益相關者座談，項目負責人員認為，雖然目前貸款資金和配套資金到位情況存在差異，但項目資金得到明確保障，項目資金能夠滿足項目實施的需要。項目資金能滿足項目后期實施的需要。

各級還貸協議的簽署確保了還貸責任的落實。山西省財政廳是本項目亞行貸款的管理機構，負責項目貸款的回收管理，承擔債務風險。各相關項目地方政府作為項目建設管理主體，負責本項目貸款償還，并承擔因使用亞行貸款所發生的全部外匯風險、利率風險和其他所有風險。

還貸期限及比例安排科學、合理，為貸款的按期如數償還提供了可靠的經濟和時間保障。每年分兩次按照債權人付款通知的具體要求向債權人償還貸款本金。這種較長期、分期及比例遞增的還貸安排充分考慮了借款人的還貸能力及變化趨勢，有利于貸款的按期如數償還。

2.項目實施的可持續性。在山西省轉型發展的大背景下，山西省委、省政府將城鎮化工作放在重要位置，小城鎮作為城鎮化戰略的重要節點，在推進城鄉統籌和新農村建設中占有重要地位。當前及未來相當一段時間內經濟社會環境整體上有利于項目的繼續執行與實施。

項目的總執行機構為山西省小城鎮建設領導組，下設亞行貸款山西省小城鎮建設項目辦公室。通過對部門在職員工的問卷調查統計分析，98.12%的員工認為本項目管理機構的設置能滿足項目建設和管理的需求。

由于所有項目均為基礎設施建設項目，因此現有項目管理機構均只負責項目的建設，所有項目完工后都將移交相關管理部門進行后續管理。以靈石縣為例，供熱基礎設施建成完工后將移交供熱局進行后續管理，橫九路道路完工后將移交交通局進行管理。項目移交單位均為相關行業政府管理部門，統一配備人才資源，具備相關管理能力。

（五）環保性評價

1.項目建設是否符合城市發展規劃和環保指標要求。該項目建設把生態環境建設放在突出地位。項目建設基于改善人居環境和生活質量、改善城市基礎設施和市政服務的目的。所有的項目在項目建設過程中均建立有相應的環境管理機構。項目中所有承包商簽訂并履行環境保護承諾，減緩措施和環境監測實施得到充分關注。項目建設過程中均進行了規定環境指標的監測，且監測指標均符合相關標準。

2.受影響人群及周邊居民對項目建設環境影響滿意度。各子項目實施管理機構每周到施工現場考察，監督施工承包商遵守合同中的環境條款。通過咨詢當地社區及根據其意見與建議，改進項目環境管理與實施，并進行定期內部與外部監測和遞交環評報告。針對該項目，評價小組對受影響人群進行了問卷調查。結果顯示，100%受影響人群和周邊居民認為，項目建設過程中所帶來的各種環境影響在可以接受的范圍之內，其中82.76%的受影響人群認為環境影響不嚴重。

四、存在的問題及建議

（一）存在的問題

亞行貸款山西小城鎮發展示范項目已全面實施，大部分項目已接近尾聲。亞行貸款對于彌補地方建設資金不足，推動地方經濟和事業發展起到了積極作用，但也存在一定的問題。

第一，審批程序復雜，且國內與國外難以對接。亞行貸款項目前期準備工作要經歷復雜的國內外程序，這些復雜的工作必須環環相扣才能保障工作順利進行。但實際上國內外程序往往不能同步，難以銜接，從而加長了項目前期工作周期。另外，亞行貸款項目實行報賬制度，提出報賬申請后，需要進行層層審批，到貸款撥付需達3個月甚至更久。在項目需要進行變更時，從提交變更申請到批復同樣需要很長的周期，這些因素都導致了項目周期變長，項目進度推動緩慢。

第二，項目可行性研究存在欠缺。實際工作過程中，有些項目對實地缺乏勘測、調查、實驗等深入性系統性研究，有些項目的實施日期遠遠滯后于可研報告編制日期，以致項目區在可研報告編制后出現了變化，再加上項目管理人才缺乏，臨時抽調人員業務不熟練等因素，導致項目進度緩慢。

第三，國內配套資金不到位。亞行貸款項目只提供項目的一部分貸款，其余則由國內配套資金解決。國內配套資金的來源主要有財政資金、項目單位自籌等幾種。在項目執行時，地方財政和項目執行單位財力有限，配套資金挪用等情況導致配套資金落實不及時、對項目的順利實施都產生了不利影響。

第四，項目管理難度大。亞行貸款項目的簽訂與執行涉及多個層級的政府機構，上到國家財政部、下至縣級政府部門，貸款管理的政府層級過多，另外，設計、施工、監理等部門和單位的介入使亞行項目整體管理協調難度較大。

（二）對策與建議

第一，重視組織機構建設，為項目順利通過奠定堅實基礎。為保障項目的順利實施，必須將人員培訓放在首要位置，建立一個相對穩定的人員隊伍和辦事機構，采取定期開展業務和相關制度培訓的形式，提高工作人員的業務素質。

第二，熟悉亞行貸款程序，提高工作效率。亞行貸款項目的簽訂與實施周期較長，需要工作人員既要充分了解亞行對于貸款項目的具體要求和操作流程，也要充分理解我國各級政府部門的相關政策和工作程序，二者同步推進才能有效提高工作效率。

第三，充分利用亞行技術援助，提高工作質量。亞行的技術援助是其業務的重要組成部分之一，在項目執行過程當中，建議采用項目管理與技術培訓等形式，將先進的技術、理論與管理理念引入到國內，進而提高工作質量。

第四，強化項目可行性研究。為克服申請項目時的盲目性，加強項目的科學合理性，建議引入專家指導小組制度，深入討論項目實行的可行性，并對項目的執行提供指導。同時要充分重視外方的項目論證程序，加強與外方專家的合作。

第五，注重項目管理能力的提高。提高項目管理能力建設主要從兩個方面展開：一是復合型人才的培養，從亞行項目管理流程與國內政策條款存在差異的現實要求出發，建議通過項目培訓、合作交流等形式，培養一批具備較高外語交流水平，并能熟練掌握亞行與國內項目管理流程的復合型人才；二是構建集財政、發改委、業務管理等部門于一身的綜合性項目管理機構，提高處理跨行業、跨部門的協調問題的能力。

[1]萬娜，趙功強，易靜華，2011.國際金融組織貸款在建項目績效評價——以亞行貸款寧夏道路發展項目為例[J].中國經貿導刊（20）：70-71.

[2]魏乾梅，2015.基于5E評估的政府投資項目績效審計研究——以亞行貸款梧州城市發展項目為例[J].財會通訊（7）：84-86.