山西省特色小城鎮遴選及發展對策研究

姜曉麗

（太原師范學院 城鎮與區域發展研究所，山西 晉中 030619）

當前，我國大城市出現人口和產業“雙轉出”的趨勢，越來越多的農業人口選擇在家鄉附近的小城鎮或中小城市落戶、就業。2001年以來，山西省內新增城鎮人口中有56.46%集中在縣域內中小城鎮，小城鎮逐漸成為山西省吸納新增城鎮人口的重要載體。另外，小城鎮作為鏈接城鄉的基地和橋梁、統籌城鄉發展的關鍵節點，在推進城鎮化戰略、統籌城鄉發展和新農村建設中占有重要地位[1]。小城鎮是城鄉網絡結構中的基本環節，是廣大農村與大中城市之間的重要節點，農民工返鄉創業和就地轉移就業的主要空間和農村區域的生產、生活服務中心，在統籌城鄉、實現城鄉一體化發展中有著重要作用。因此，合理推進小城鎮建設成為推進我國城鎮化健康發展的重要一環[2]。

2000年，中共中央、國務院印發《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》指出，要重點發展現有基礎較好的建制鎮，小城鎮建設要各具特色，切忌千篇一律，特別要注意保護文物古跡以及具有民族和地方特點的文化自然景觀，標志著我國小城鎮進入了重點發展，強化特色的階段。然而，在小城鎮發展實踐中，其地位和作用卻差強人意[3]。小城鎮普遍存在空間不集聚、人口規模小、缺乏主導產業帶動、基礎設施發育不健全、服務能力較低、機制體制不健全等問題[4]。2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》正式頒布，提出小城鎮發展要控制數量、提高質量，節約用地、體現特色，具有特色資源、區位優勢的小城鎮，要通過規劃引導、市場運作，培育成為文化旅游、商貿物流、資源加工、交通樞紐等專業特色鎮，至此，我國小城鎮發展進入一個更加注重特色發展的新階段。

改革開放以來，山西省小城鎮發展實現了由數量擴張到規模擴張和質量提升的階段性轉變，特別是“十二五”時期實施了“百鎮建設工程”[5]、發展特色產業、“五建設兩整治”工程的推進使小城鎮建設規模、基礎設施、城鎮功能、鎮容鎮貌和綜合經濟實力、社會事業等方面有了很大發展。

一、山西省小城鎮發展的總體評價

（一）小城鎮迅速發展，成為吸納人口的重要載體，但一般建制鎮規模偏小，尚未形成規模優勢

1.小城鎮發展進入規模擴大、質量提高為主的轉型發展階段。改革開放以來，山西省小城鎮實現了較快的發展，1982—2000年，建制鎮數量由48個增加到559個，鎮區人口由106萬人發展到422.9萬人，城鎮人口年平均遞增率達到8.0%。2000年至今，建制鎮數量僅增加了5個，但鎮區人口增長明顯，縣城平均人口規模由3.10萬人增長到6.02萬人，一般建制鎮城鎮平均人口規模達到0.59萬人。

2.縣域城鎮化水平迅速提高，小城鎮成為吸納新增城鎮人口和縣域經濟發展的重要載體。2001—2015年，縣域城鎮人口占全省城鎮人口的比重由31.45%提高到42.22%，提高了10.77個百分點，縣域城鎮人口平均增長率達到6.32%，比全省城鎮人口平均增長率高2.21個百分點。2001年以來，縣域新增城鎮人口490.3萬人，占全省新增城鎮人口的56.46%，是山西省吸納新增城鎮人口的重要載體（見表1）。

3.城鎮規模分異顯著，建制鎮規模偏小，尚未形成規模優勢。全省一般建制鎮建成區常住人口為278.46萬人，占小城鎮常住人口的39.33%，平均人口規模為0.58萬人，人口規模大于3萬人的僅有5個，規模小于0.5萬人的建制鎮占總數的68.54%。整體來說，山西省建制鎮規模偏小，尚未形成規模優勢。

（二）小城鎮發展的產業基礎逐步增強，城鎮功能日漸完善

1.工礦城鎮功能逐步完善，城鎮載體功能得到提升。山西省作為資源型區域，資源的開發、資源型工業的發展是小城鎮發展的重要動力。全省以工業為主導產業的建制鎮數量達到148個，占全省建制鎮的26.33%，以工業化帶動城鎮化，通過協調與駐地大企業的設施共建共享，鎮區基礎設施與公共服務設施逐步完善，使城鎮由單一的工業職能向綜合服務職能轉變，逐步向宜居小鎮的目標邁進，如聞喜縣東鎮鎮、河津市僧樓鎮、沁水縣嘉峰鎮等。

2.小城鎮與旅游資源融合度較高，城鎮旅游吸引力大幅提升。旅游城鎮是旅游資源開發的重要依托和保障，是旅游交通樞紐、游客集散地、旅游基礎設施、服務設施與現代娛樂、購物等項目的集中地，也是區域旅游資源開發的組織中心。山西省內距離AAAA級以上景區10 km范圍內的一般建制鎮有98個，占一般建制鎮總量的20.42%；10 km～20 km范圍內一般建制鎮數量最多，有144個，占一般建制鎮總量的30.00%，可見，山西省小城鎮與4A級以上景區的空間布局融合度較好。另外，全省共擁有國家級歷史文化名鎮8個，省級歷史文化名鎮28個，依托歷史文化優勢和自然風景資源，形成了一批具有特色的旅游小鎮，如大寨鎮、東寨鎮、磧口鎮、娘子關鎮、廣勝寺鎮、靜升鎮、臺懷鎮、奇村鎮、河邊鎮等。

（三）基礎設施建設滯后制約小城鎮發展，環境競爭力不強

對比全國和中部省份一般建制鎮市政公用設施建設水平，山西省一般建制鎮市政公用設施建設整體處于中下游水平（見表2）。從全國范圍來看，山西省一般建制鎮人均道路建設處于全國中游水平，燃氣、污水處理以及垃圾無害化處理均處于全國下游水平；對比中部地區其他省份，除用水普及率和人均道路面積處于領先地位外，其他四項指標均處于中下游水平。小城鎮基礎設施建設滯后，加之公共設施建設方面的差距，嚴重制約著小城鎮對產業與人口的環境吸引與吸納能力。

表2 2015年山西省城鎮市政公用設施水平對照表

二、山西省小城鎮發展綜合評價與特色小鎮遴選

采用《山西省2016年村鎮年報》、《中國縣域統計年鑒2016》（鄉鎮卷）為數據來源，以2016年為現狀年，選取全國重點鎮、山西省“百鎮建設工程”、產業或資源特色突出小鎮，共計150個鎮為評價對象。

（一）指標體系構建

對山西省一般建制鎮發展綜合水平進行評價，指標的選取不局限于經濟水平作為綜合評價標準，更加注重城鎮功能水平、環境質量以及未來的發展潛力。因此，從城鎮經濟、城鎮形態、城鎮功能和發展潛力4個準則層及其10個子準則層中選取17個指標，構建山西省一般建制鎮發展綜合水平指標體系（見表3）。

表3 山西省一般建制鎮綜合實力評價指標體系

（二）研究方法

利用指標指數法測度山西省一般建制鎮發展綜合指數。

1.構建原始指標數據矩陣

Xij=（xij）m×n（0≤i≤m，0≤j≤n）

式中：xij為第i個指標，第j個城市的指標值。

2.指標指數法處理

評價指標分為正向指標和逆向指標。

正向指標：；逆向指標

式中：Xij為指數值；xij為統計值；xoi為標準值；α取1對評價指標進行無量綱化處理。

3.評價指標權重

綜合運用層次分析法（AHP）、專家咨詢法（Delphi）得出各指標權重 Wi。

4.質量綜合水平指數計算

表示城鎮發展水平綜合指數）

（三）城鎮發展綜合水平評價結果

對2016年山西省一般建制鎮數據進行收集、整理，構建指標體系，本次評價選取的指標均為正向指標，無量綱化處理選取各項指標的均值作為標準值進行處理，采用指標指數法對山西省一般建制鎮發展綜合水平進行測度，得到山西省一般建制鎮發展綜合指數排序。以所有一般建制鎮各項指標最優值作為參考指標，計算各項指標最優情況下的綜合指數，得出最優綜合指數R最優=6.11，以此作為各城鎮發展滿分的評價指標；另外選取所有城鎮各項指標的平均值作為參考指標，計算各項指標選取平均值情況下的綜合指數，得出一般建制鎮建設的平均水平，即R平均=1作為劃分各城鎮發展情況的優劣標準。

參考最優綜合指數R最優、綜合平均指數R平均以及山西省一般建制鎮發展實際情況，將其劃分為5個等級，即好、較好、適中、較差、差5個等級（見表4）。

表4 山西省一般建制鎮發展綜合指數分級表

（四）特色小鎮遴選

結合國家住建部對于特色小鎮的標準涉及到“產業、設施、環境和文化”等四個方面的綜合情況，以對省級重點鎮和全國重點鎮的150個鎮的綜合發展水平評價結果作為參考依據，從等級為“適中”以上的113個鎮中遴選特色小鎮。

特色小鎮的發展重點在產業，重點要考慮產業特色、產業潛力和是否符合國家產業發展方向。在對113個鎮的產業發展現狀和特色產業潛力進行資料搜集和實地調研基礎上，首先考慮產業實力、產業鏈條和產業集群，其次考慮兼顧不同產業類型的小鎮，如制造業、旅游業、商貿物流業、現代農業等的數量。由于山西省煤系產業鎮較多，盡量限制雖然經濟實力和產業實力強，但主導產業為煤焦、煤電等初級產業鏈的鎮的數量。在此基礎上，確定了60個具有較大特色化發展潛力的特色小鎮，涵蓋了歷史文化、旅游業、制造業、農業和商貿物流產業（見表5）。

表5 山西省特色小鎮遴選結果

三、山西省特色小鎮發展的問題診斷

遴選出的60個特色小鎮，從空間分布上來說主要集中于谷地和盆地的經濟較發達地區，人口規模較大，且增速較快，有一定的集聚能力，經濟水平與基礎設施建設水平較一般建制鎮稍高，產業特色初步顯現，歷史文化資源特色豐富，特色風貌建設有較好的基礎。但仍存在很多問題。

（一）總體經濟發展基礎仍顯不足，特色產業競爭力不強

2016年，特色小鎮中GDP超過10億元的城鎮有26個，不足1億元的城鎮有11個；從工業產值來看，2016年60個城鎮中工業總產值大于10億元的有21個，但仍有20%左右的鎮工業總產值不足5 000萬元。2016年城鎮居民人均可支配收入為2.20萬元，低于山西省城鎮居民人均可支配收入2.58萬元的平均水平。可見，特色小鎮城鎮總體經濟發展基礎仍顯不足，且經濟發展不均衡，20%左右的城鎮經濟基礎較弱，不足以支撐城鎮發展。

（二）城鎮人口規模仍然偏小，集聚能力有待加強

小城鎮在很大程度上是一定人口的聚集體，其人口與社會經濟發展相輔相成。研究表明，當人口規模大于2萬時，小城鎮的集聚效應形成；超過5萬人則可以對周邊若干鄉鎮的經濟和社會發展起到明顯的帶動作用。目前，特色小鎮鎮區常住人口平均規模為0.85萬人，超過2萬人的城鎮只有3個，人口規模在1萬人以下的城鎮占到65%，5 000人以下的城鎮有25個，占全部城鎮的41.67%。因此，特色小鎮中有95%的城鎮達不到良性發展的臨界規模，離形成集聚效應的2萬人的規模人口還有很大差距，特色小鎮人口規模過小造成發展空間和輻射區域狹小，能夠統籌的資源有限，不僅難以把周邊的資源吸引過來，對鎮域經濟也無法起到輻射作用。

（三）基礎設施水平總體偏低，對城鎮發展的保障能力不足

特色小鎮道路設施建設相對較好，人均道路面積為15.96 m2，高于全國一般建制鎮平均水平12.80 m2，但城鎮主干道功能復雜，鎮區交通與對外交通相互干擾，過境交通與內部交通混雜現象十分普遍。特色小鎮自來水供水方面，特色小鎮中仍有46個城鎮缺少自來水廠，普及率達到94.10%，超過全國一般建制鎮平均水平10.36個百分點，自來水衛生達標率也達到98.02%，能夠基本保障城鎮發展需要。燃氣普及率平均僅為31.26%，燃氣結構不合理、氣化率偏低，大多數城鎮總體上供氣仍以瓶裝液化氣為主，管道燃氣氣化率偏低，不到20%。從供熱來看，還有33個鎮沒有實行集中供熱，區域鍋爐房單臺鍋爐容量小，供熱面積小，熱效率低、污染仍較嚴重；熱網建設滯后于熱源建設，管道敷設進展緩慢。從污水處理設施來看，有55個鎮還未建成污水處理廠，有污水處理設施的行政村比例為31.88%，生活污水達標排放率僅為59.95%，配套的污水收集管網不能與污水處理設施同步建設，導致已建成的污水處理設施不能完全發揮應有的效益。垃圾處理設施嚴重不足，生活垃圾處理設施的建設嚴重滯后，環衛車輛和環衛人員配備不足，生活垃圾無害化處理率為71.05%。整體來說，特色小鎮基礎設施建設整體水平偏低，尤其是垃圾處理和污水處理設施建設水平較低，成為制約城鎮整體發展的主要限制因素。

（四）城鎮特色化發展定位不清，城鎮景觀風貌缺乏特色

從已完成的規劃來看，存在“多規合一”不到位，各專項規劃與總規、各專項規劃之間的對接不到位等問題；沒有編制詳細規劃和重點專項規劃，造成城鎮建設無章可循，各類設施建設不足或不合理、各種建設各自為政無法形成有個性特色的鎮區景觀風貌。保護資金投入能力不足也使非物質文化遺產保護和地域文化特色保留面臨重重困難。另外，綠化水平低、環境容量有限，成為制約城鎮發展的潛在因素，特色小鎮工業結構偏重，電力、冶金、焦化、建材、煤炭、化工等六大產業的二氧化硫、煙塵、粉塵、COD及固體廢物等主要污染物的排放仍在嚴重影響城鎮環境；雖然近年來城鎮綠化事業發展迅速，綠化面積有了較大增長，但綠化水平仍然較低。2016年，特色小鎮建成區綠化覆蓋率為21.39%，比縣城平均水平低9.39個百分點，人均公園綠地面積僅為1.58 m2。

四、山西省特色小鎮發展的對策研究

（一）發展具有良好市場前景的特色產業

在兼顧資源條件、發展基礎的同時，選擇市場前景好、特色鮮明、盈利能力強的產業，作為主導產業發展，基本形成“一鎮一業”發展格局，使特色產業成為小鎮經濟保持穩定增長的主要支撐。強化特色項目對于特色產業的引領作用，注重推進產業和產品的市場化進度，引導企業分行業、分品種研究市場，培育自身品牌，提升產業附加值和產品市場占有率。

（二）促進人口向小鎮合理集中

引導人口向小鎮合理集中，有利于形成集聚效應。以居住證為形式，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制；積極落實戶籍制度改革的有關政策，及時為落戶小城鎮的居民辦理相關手續，并納入城鎮社會保障體系；完善小城鎮住房保障制度，為符合條件的城鎮居民和已在鎮內就業并參加社會保險的外來務工人員提供住房保障；實施人才強鎮計劃，采取人才引進方式引入建設特色小鎮的急需緊缺專業技術人才和高層次人才。

（三）提升綜合承載力和公共服務能力

堅持統籌城鄉、以城帶鄉的原則，推動城市、縣城基礎設施向特色小鎮延伸；通過項目立項、資金扶持等做法，優先完善道路交通、給水排水、燃氣、環衛等市政公用基礎設施，并同步建設各類地下管線和設施，提高特色小鎮的綜合承載能力；完善商業綜合體、居住社區、學校、醫院、銀行等配套設施以及相關政府公共管理服務機構，滿足居民生產、生活、休閑、娛樂、居住、教育、醫療等多種需求。

（四）凸顯城鎮景觀風貌特色

充分挖掘地方傳統文化，弘揚優秀傳統文化，形成獨特的地方文化標識；保護和利用好歷史文化遺產、歷史文化街區、風景名勝等歷史文化遺存，同時延續文脈、挖掘內涵，實現與產業發展，特別是旅游業發展的深度融合；開展房屋、店鋪及院落風貌整治，建筑彰顯傳統文化和地域特色、保護文化基因，建設有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌和兼具現代氣息的特色小鎮。

五、結論

本文對山西省特色小城鎮遴選及發展對策進行研究，在對全省一般建制鎮整體發展進行總體評價的基礎上，以全國重點鎮、山西省“百鎮建設工程”、產業或資源特色突出小鎮，共計150個鎮為評價對象，用指標指數法對山西省一般建制鎮綜合發展水平進行測度，并劃分為五個等級。以“適中”等級以上城鎮為遴選對象，兼顧產業特色、產業潛力和是否符合國家產業發展方向最終確定特色小鎮遴選結果。從現狀發展來看，特色小鎮發展主要存在總體經濟發展基礎仍顯不足、特色產業競爭力不強、城鎮人口規模仍然偏小、基礎設施水平總體偏低、城鎮特色化發展定位不清、城鎮景觀風貌缺乏特色等問題，針對上述問題，提出相應的對策建議。

[1]吳康，方創琳.新中國60年來小城鎮的發展歷程與新態勢[J].經濟地理，2009，29（10）：1605-1611.

[2]吳閆.城市群視域下小城鎮功能變遷與戰略選擇[D].中共中央黨校，2015.

[3]城市規劃學刊編輯部，2017.小城鎮之路在何方？[J].城市規劃學刊（2）：1-9.

[4]張建，王珊珊，2014.新型城鎮化視角下小城鎮發展機遇與挑戰[J].北京規劃建設（5）：28-32.

[5]郭文炯.山西加快推進“百鎮建設工程”[N].發展導報，2016-05-06（005）.