行政事業單位國有資產有償使用收入管理探析

楊敏

【摘要】長期以來，行政事業單位國有資產有償使用收入管理一直沒有完全納入行政事業單位國有資產管理的范疇，忽視了行政事業單位國有資產有償使用所必須經過的法定程序，沒有對有償使用的國有資產建立嚴格的專項管理制度，對有償使用的國有資產的經營和收益缺乏必要的考核和監督檢查，現狀令人擔憂，存在的問題十分突出。因此必須按“先清理，后規范，再陽光”的循序漸進的方略，建立健全國有資產有償使用收入管理制度，改進行政事業單位國有資產有償使用收入管理工作，防止政府非稅收入流失。

【關鍵詞】行政事業單位 國有資產 收入管理

一、引言

長期以來，行政事業單位的國有資產是部門分割管理，各單位無償占有、使用，雖然是國家統一所有，但是實際上無人對國有資產保值增值負責，形成了產權主體多元化、分散化和責任不清。行政事業單位的國有資產有償使用后，其資產的使用性質發生了變化，因此必須明確其產權關系，理順國有資產所有者與行政事業單位占有使用者以及資產經營者三者之間的責、權、利關系，使國家所有者權益不僅在法律上得到保障，而且在經濟上得到體現，確保國家所有權管理的到位。但在實際工作中，部分單位有償使用的國有資產沒有按照國家有關規定辦理資產劃轉、審批手續，投資方與接受投資方、出租人與承租人的權利和義務沒有明確規定，以投代管，只投不管，只租不管，無人對資產安全真正負責，也沒有人對經營者的行為進行有效監督、約束，造成管理缺位。國有資產有償使用產生的收益應該屬于國家所有，然而有的行政事業單位出于自身利益的考慮，改變財政資金用途，通過出租、出借、擔保、合伙、開辦經濟實體等方式把多余的資產轉為有償使用，大部分收益被視為集體所有而沒有上交財政，沒有抵減財政撥款，沒有用于固定資產的更新改造，沒有向國家交納資產占用費，而是由單位自行支配使用，且多用于個人和消費領域，導致部門和單位之間貧富差距懸殊，社會分配不公，有的部門和單位私設“小金庫”，成為滋生腐敗的溫床。由此可見，國有資產有償使用已蛻變為行政事業單位受利益驅動，對國有資產整體利益再分配的一種局部利益損害整體利益的形式。相當部分資產有償使用后，一般都在行政事業單位財政預算管理之外，財務管理和監督明顯滯后，且在資產運營過程中，又由于決策失誤和運營水平較低等原因，使得有償使用效率低下，甚至不少單位出現負收益，結果使得行政事業單位投資得不到回報，租金、承包費等難以兌現，也沒有按照國家的成本開支范圍和標準執行，致使單位“三高一低現象嚴重，損害了國家作為所有者的權益。行政事業單位國有資產有償使用后，國有資產的補償進入了一個新的循環軌道，即由原來通過財政撥款彌補轉變為經營收益中計提折舊。但相當多單位仍然沿用行政事業單位資產管理模式，固定資產在使用過程中大多沒有計提折舊，一些已具備計提折舊條件的單位，仍不提或少提折舊，致使單位的成本核算嚴重不實，虛增收入和利潤，虛盈利實虧損，國有資產耗損得不到補償，造成國有資產流失。

二、原因分析

長期以來，行政事業單位國有資產管理始終沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等具體問題，導致了行政事業單位國有資產有償使用管理不順，包括：其一，管理職責不清，職能交叉。長期以來，行政事業單位的國有資產是部門分割管理，各單位無償占有、使用，形成了產權主體多元化、分散化，出資人不明確，管理職責不清。因此，在國有資產有償使用中，一旦資產占用單位逃避辦理資產轉移、審批手續，那么就容易形成產權虛置、管理缺位的荒唐現象。其二，資產管理與預算管理相分離。國有資產有償使用收入未列入預算管理體系，行政事業單位國有資產有償使用管理失去了一個重要的約束手段。行政事業單位國有資產有償使用管理意識的淡薄、觀念上的偏差、認識上的誤區，是目前行政事業單位國有資產有償使用管理相對落后的思想根源。主要表現在：一是對行政事業單位國有資產產權問題的認識偏差。不少人認為，行政事業單位國有資產的資金來源是國家無償撥付的，其形成的資產應當被使用單位當作本單位所有，因而可以隨意使用。二是行政事業單位國有資產的功能方面存在著錯誤理解。許多人認為行政機關是一個純消費的單位，國有資產的作用主要是保障機關單位消費，以致把行政事業單位國有資產當作部門財富，作為單位領導與員工享受的物質條件。這種功能認識上的偏差，助長了部分行政事業單位出于自身利益的考慮，盲目改變財政資金用途，通過有償使用方式謀取部門利益的現象。三是沒有把國有資產自始至終當作價值來進行管理的理念。多年來，資金來源上的供給制，核算方式上的收付實現制，致使行政事業單位養成“事事伸手要”、“重錢輕物，重用輕管”的惡習，造成人們的國有資產有償使用價值觀念淡薄。目前，行政事業單位并未建立起由內部監督與財政監督、審計監督、社會監督相結合、事前監督、事中監督、事后監督相結合、日常監督與專項檢查相結合的全方位、多層次的國有資產有償使用監督機制，內部監督不到位，外部監督又基本上處于空白狀態，有效的監督方式和監督途徑還有待進一步探索。

三、改進行政事業單位國有資產有償使用收入管理工作的建議

建立閑置資產的調劑使用制度，實現使用權的動態化管理。即各級政府財政部門可以依各單位的國有資產實際需要情況與實際占有使用情況，隨時進行國有資產調劑使用。在做好目前正在開展的全國行政事業單位國有資產清查工作的基礎上，結合實施“金財工程”，建立各行政事業單位國有資產基礎信息數據庫，通過網絡平臺，對單位各項資產實施動態監控，通過分析單位之間、單位內部在不同時點的資產存量、分布和結構情況，掌握其資產的使用、變動、報廢情況，為做好資產調劑工作提供依據。

認真界定資產產權歸屬，切實明晰產權。對擅自下劃資產權屬的應由主管部門收回，其資產收益歸產權單位，實行“收支兩條線”管理；自行辦理的實物資產出租、出借、置換及對外投資等，應按規定重新評估資產價值，經財政部門批準后補辦相關手續。依法規范資產使用合同管理。行政事業單位出租、出售、出讓、轉讓國有資產，必須嚴格審批并依法簽訂出租、出售、出讓、轉讓合同，作為取得國有資產有償使用收入的法律依據。簽訂的合同文本必須規范、有效，并經相關部門公證，未簽訂有效合同的必須盡快補簽，并將補簽的合同文本報財政、稅務部門備案，對于欠繳的收入，必須組織專人盡快追回。

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