探討自然資源資產(chǎn)離任審計的挑戰(zhàn)與解決對策

潘雪嬌

〔內(nèi)容提要〕 領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計作為一項創(chuàng)新的審計制度，在發(fā)展初期面臨著審計取證難、定責(zé)難和審計資源不足的挑戰(zhàn)，針對以上問題應(yīng)從推進(jìn)自然資源資產(chǎn)信息方面的基礎(chǔ)建設(shè)、建立并完善責(zé)任認(rèn)定體系、優(yōu)化審計資源和創(chuàng)新審計技術(shù)與方法等方面進(jìn)行解決，以促進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計工作的順利推開。

〔關(guān)鍵詞〕 領(lǐng)導(dǎo)干部 自然資源資產(chǎn) 離任審計

近年來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)增長的粗放型、資源依賴型與環(huán)境消耗型特征使自然資源、環(huán)境和生態(tài)都承受了巨大的壓力，與經(jīng)濟(jì)高速增長相伴隨的是資源流失、環(huán)境污染和生態(tài)破壞的相應(yīng)增長，國家和社會公眾對環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的意識日漸強(qiáng)烈。實行領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計成為構(gòu)建生態(tài)文明制度體系的重要組成部分，而作為一項創(chuàng)新的審計制度，其在發(fā)展初期必然要面臨很多挑戰(zhàn)。

一、自然資源資產(chǎn)離任審計的相關(guān)涵義

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計目前主要是由國家審計機(jī)關(guān)針對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在其任期內(nèi)的資源環(huán)境責(zé)任情況所進(jìn)行的審計活動。其與資源環(huán)境審計和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計存在緊密的聯(lián)系，既有共性，又存在差異性。自然資源資產(chǎn)離任審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的相同點都是對領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任進(jìn)行審計，不同點是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中的責(zé)任是實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況，而自然資源資產(chǎn)離任審計的責(zé)任則是對資源的管理和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)責(zé)任；其與資源環(huán)境審計的相同點在于審計對象都是相關(guān)部門開發(fā)、利用和管理自然資源及保護(hù)生態(tài)環(huán)境的工作情況，不同之處在于離任審計的審計內(nèi)容需要牢牢結(jié)合被審計領(lǐng)導(dǎo)干部本身的目標(biāo)責(zé)任和重大決策方面，而資源環(huán)境審計則不必如此。

二、自然資源資產(chǎn)離任審計面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）審計取證困難

由于自然資源管理的復(fù)雜性，往往同一種資源涉及多個管理和監(jiān)督部門，而自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)尚未形成聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫，因此審計人員仍需到各個相關(guān)單位現(xiàn)場獲取資料，基礎(chǔ)工作量大，審計工作效率低。

目前，作為審計基礎(chǔ)的自然資源資產(chǎn)負(fù)債表面臨“不好編”和“不好用”的局面。“不好編”在于自然資源的量、質(zhì)和價值不好定，即由于統(tǒng)計口徑不一，同樣的資源在不同管理部門之間存在數(shù)據(jù)不一致的情況；資源的質(zhì)量在一定范圍內(nèi)發(fā)生的變化不好衡量；評定價值的方法有很多，到底應(yīng)以哪一種為準(zhǔn)并不明確。“不好用”在于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表不能夠形成對所有自然資源資產(chǎn)的覆蓋，因而無法將其作為唯一的審計重點。

自然資源資產(chǎn)具有多樣性、流動性、分布不均衡性和無規(guī)律性的客觀特點，相關(guān)自然資源資產(chǎn)管理部門無法對資源進(jìn)行全面、詳盡、及時的普查和記錄，極易造成底數(shù)不清的現(xiàn)象。另外，由于自然資源資產(chǎn)的管理和保護(hù)等部門的技術(shù)和資源有限，再加之某些自然資源資產(chǎn)的排查工作會外包給其他單位，因此，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性很難得到保障。另外，審計人員在進(jìn)行實地取證時，也會受到地理環(huán)境和氣候因素的影響而無法獲得預(yù)期審計證據(jù)的情況。

（二）審計定責(zé)困難

自然資源涉及的方方面面極其復(fù)雜，對于審計過程中所發(fā)現(xiàn)的問題是歷史遺留還是現(xiàn)實因素，尚未有適當(dāng)?shù)呐袛喾椒āτ诳鐓^(qū)域和流動的自然資源，更是無法準(zhǔn)確地判斷責(zé)任方的歸屬問題。

實踐先于理論的發(fā)展，是目前我國自然資源資產(chǎn)離任審計面臨的主要問題之一。我國陸續(xù)頒布環(huán)保方面的法律，如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水污染防治法》等，但是卻沒有專門針對環(huán)境審計的法律法規(guī)，使審計人員在審計過程中，往往只能根據(jù)相關(guān)政策的規(guī)定來進(jìn)行定責(zé)，主觀程度較大，審計的力度和效果會受影響。此外，由于資源種類的多樣性以及地區(qū)之間實際資源情況存在較大差異性，難以制定通用指標(biāo)評價體系，雖然有學(xué)者開始對評價指標(biāo)體系進(jìn)行研究，但尚未取得較為公認(rèn)的成果。

（三）審計資源不足

由于自然資源資產(chǎn)離任審計涉及多種資源及多個部門，工作量巨大，極易出現(xiàn)審計人員數(shù)量與工作量不相匹配的問題，審計工作的效率和效果難以得到保障。如今，審計人員專業(yè)背景大多為經(jīng)濟(jì)、財會方面，環(huán)境專業(yè)背景的審計人員數(shù)量極少，無法確保審計人員對審計事項中關(guān)于環(huán)境專業(yè)問題均形成準(zhǔn)確的判斷，從而在一定程度上會影響相關(guān)審計結(jié)果的準(zhǔn)確性。

三、解決對策

（一）推進(jìn)基礎(chǔ)建設(shè)

在完善自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)方面，由審計部門牽頭，聯(lián)合自然資源部門、生態(tài)環(huán)境部門和統(tǒng)計部門共同搭建自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)共享平臺，以為審計機(jī)關(guān)開展工作提供自然資源確權(quán)的信息、生態(tài)監(jiān)管信息及自然資源資產(chǎn)負(fù)債信息等充分的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。在協(xié)調(diào)機(jī)制方面，自然資源資產(chǎn)離任審計涉及部門較多，要想順利開展審計工作，必須建立起層次高、涵蓋部門廣的協(xié)調(diào)機(jī)制，因此可借鑒經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計中的聯(lián)席會議制度，建立起由審計機(jī)關(guān)、自然資源監(jiān)督、管理部門共同參與的聯(lián)席會議機(jī)制，解決審計實務(wù)中相關(guān)部門不配合及溝通效率低的問題。

（二）建立和完善責(zé)任認(rèn)定體系

首先，建立健全資源環(huán)境審計方面的法律法規(guī)有助于指導(dǎo)審計人員開展工作，為其提供判斷的依據(jù)。其次，結(jié)合實際制定自然資源的評價標(biāo)準(zhǔn)。以指標(biāo)化的方式評價被審計對象，是實現(xiàn)量化評價的重要途徑。審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)所在地區(qū)和自然資源種類稟賦特征，堅持定量評價和定性評價相結(jié)合的原則，立足于領(lǐng)導(dǎo)干部在資源環(huán)境管理和生態(tài)保護(hù)方面履職盡責(zé)情況，設(shè)計出可操作的評價指標(biāo)體系。

此外，如果自然資源的產(chǎn)權(quán)不明晰，極易產(chǎn)生資源被過度利用的“公地悲劇”。與此同時，審計的邊界也模糊，審計的結(jié)果很難得到保證。自然資源的產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)和使用權(quán)，因所有權(quán)屬于國家，因此產(chǎn)權(quán)確認(rèn)的重點在于使用權(quán)的有效劃分，對于固態(tài)的自然資源可以根據(jù)空間進(jìn)行劃分，對于動態(tài)的自然資源則可以結(jié)合空間和時間進(jìn)行綜合考慮，產(chǎn)權(quán)的確認(rèn)是自然資源資產(chǎn)離任審計必不可缺少的基礎(chǔ)條件。

（三）優(yōu)化審計資源

針對審計事務(wù)中環(huán)境審計人才極度匱乏的情況，審計機(jī)關(guān)可以采用自主或與高校聯(lián)合培訓(xùn)審計人員的模式，定期開展環(huán)境專業(yè)知識的培訓(xùn)，夯實審計人員環(huán)境知識體系，或者采取積極引進(jìn)環(huán)境專業(yè)人才擴(kuò)充審計隊伍。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計專業(yè)性較強(qiáng)，審計機(jī)關(guān)應(yīng)充分借助第三方的力量，幫助解決審計工作中的難點問題，如聘請自然資源和環(huán)境方面的專家參與審計過程，也可與相關(guān)部門進(jìn)行長期合作，需要時請其幫助解決技術(shù)方面的問題。此外，充分利用資源環(huán)境審計、財政收支審計、重大政策落實跟蹤審計中與自然資源資產(chǎn)離任審計在審計內(nèi)容上的重疊之處，并在其基礎(chǔ)上進(jìn)行直接優(yōu)化，以減少重復(fù)工作，提高審計效率。

（四）創(chuàng)新審計技術(shù)與方法

目前，大數(shù)據(jù)、地理信息技術(shù)等新技術(shù)手段已在自然資源資產(chǎn)離任審計中得到廣泛應(yīng)用，但是由于審計人員技術(shù)條件限制，大數(shù)據(jù)技術(shù)在審計實務(wù)工作中的應(yīng)用程度有限。自然資源資產(chǎn)信息復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)，加強(qiáng)云計算等技術(shù)方法的深入應(yīng)用，可以有效緩解海量數(shù)據(jù)搜集和分析所帶來的壓力，通過云計算可以幫助建立自然資源資產(chǎn)信息系統(tǒng)，在審計過程中迅速發(fā)現(xiàn)疑點、建立聯(lián)網(wǎng)預(yù)警機(jī)制，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計的順利進(jìn)行。

領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計是構(gòu)建生態(tài)文明體系的重要組成部分，做好領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作，有利于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部形成正確的政績觀，形成綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新局面。

（作者單位：南京審計大學(xué)）

責(zé)任編輯：張永輝